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农村饮水安全工程建后管理模式 研究

发布时间:2022-08-26 14:50
目录
摘 要 I
Abstract II
第一章 绪 论 1
1.1研究背景和意义 1
1.1.1研究背景 1
1.1.2研究意义 2
1.2研究综述 2
1.2.1国内研究综述 2
1.2.2国外研究综述 4
1.2.3文献述评 5
1.3研究内容 6
1.3.1研究方法 6
1.3.2主要内容 7
1.3.3技术路线图 8
1.4可能的创新与存在不足 9
1.4.1可能的创新 9
1.4.2存在不足 9
第二章 相关概念及理论基础 10
2.1相关概念 10
2.1.1农村饮水安全 10
2.1.2农村饮水安全工程 10
2.1.3建后管理 10
2.2理论基础 11
2.2.1公共产品理论 11
2.2.2新公共服务理论 12
- IV -
2.2.3城乡一体化理论 12
2.2.4规模化理论 13
第三章 淮南市农村饮水安全工程建后管理模式 14
3.1淮南市基本概况 14
3.1.1淮南市市情概况 14
3.1.2淮南市水利概况 15
3.1.3淮南市水利工程概况 15
3.2 淮南市农村饮水安全工程基本情况 15
3.2.1淮南市农村饮水安全工程建设情况 15
3.2.2淮南市农村饮水安全工程管理情况 16
3.2.3淮南市农村饮水安全工程存在问题 17
3.3淮南市农村饮水安全工程建后管理模式构建 19
3.3.1构建原则 19
3.3.2基本模式 20
3.4淮南市农村饮水安全工程建后管理模式类型 21
3.4.1以田家庵区为代表的村民自治模式 21
3.4.2以毛集实验区为代表的镇村合管模式 22
3.4.3以凤台县为代表的政府专业化公司模式 23
3.4.4以尚塘水厂为代表的私营公司模式 24
3.4.5以潘集区为试点的市级管理公司模式 24
第四章 淮南市农村饮水安全工程建后管理模式比较 34
4.1比较体系构建 34
4.1.1构建原则 34
4.1.2构建依据 34
4.1.3构成内容 35
4.2五种模式指标比较 35
4.2.1管护主体比较 35
4.2.2管护资金比较 37
-V-
4.2.3水质检测比较 37
4.2.4供水价格比较 38
4.2.5运行管护比较 39
4.2.6水质保障比较 41
4.2.7用户满意比较 41
4.3 五种模式优缺点比较 42
4.3.1五种模式优点比较 42
4.3.2五种模式缺点比较 44
4.4五种模式适用性比较 45
4.4.1五种模式适用地区 45
4.4.2适用推广难点分析 46
第五章 农村饮水安全工程建后管理模式对策建议 48
5.1统筹谋划推进城乡供水一体化 48
5.2优化布局推进区域供水规模化 48
5.3因地制宜推进全域水源地表化 49
5.4建立机制推进运营管理规范化 49
结 论 50
参考文献 52
致 谢 56
作者简介及读研期间主要科研成果 57
- VI -
图表目录
图 1 .潘集区现状水厂位置图 25
表 1 .淮南市各县区农村饮水安全工程情况统计表 16
表 2 .毛集实验区 2020 年底农村人口供水现状 22
表 3 .毛集实验区农村饮水安全工程实施情况 22
表 4 .毛集实验区 2020 年底农村集中式供水工程现状 23
表 5 .潘集区袁庄水厂现状供水范围 26
表 6 .潘集区茨源水厂现状供水范围 27
表 7 .潘集区高平水厂现状供水范围 29
表 8 .现状农村饮水深井供水工程现状情况表 30
表 9 .淮南市各县区近 3 年平均每年管道维修所需费用统计表 46
表 10 .淮南市各县区农村水费收缴率统计表 47
- VII -

第一章 绪 论
1.1研究背景和意义
1.1.1研究背景
水利部党组成员、副部长田学斌(2022)在《让亿万农村居民喝上放心水》 中指出“中国科学院在对农村饮水安全工作实施情况进行第三方评估时,认为 农村饮水安全工程建设成效显著,数以亿计的农村居民从中受益,是国家许多 重大惠民工程中最受农村居民欢迎的工程之一[1]”。但是现在农村饮水安全工 程建后管理方面存在很多亟待解决的问题,不仅影响了农村居民的生活条件改 善,也不利于区域发展。
农村饮水安全工程的建设只是开始,要让农村饮水安全工程建后管理得到 有效保障,长期有效发挥效益,才是最终目的。所以,政府在提供农村饮水后, 还要承担起相应的管理职责,做到农村饮水供给与政府责任表现的一体化,才 能真正确保工程“建得好、管得好、用得起、长受益”。谁来管理、如何管理? 政府在其中应该承担哪些责任?管理主体如何界定,管理模式采取何种模式, 如何加强农村饮水安全工程建后管理,做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴 有效衔接,应引起思考和关注。
本文以淮南市为例,总结归纳出农村饮水安全工程建后管理模式,并建立 比较体系对其进行多维度比较,试图提炼出可推广复制的模式。针对淮南市农 村饮水安全工程五种管理模式,本文主要运用比较分析法对其进行比较分析, 分别就指标比较(管护主体比较、管护资金比较、水质检测比较、供水价格比 较、运行管护比较、水源保障比较以及用户评价比较)、优缺点比较以及适用 性比较等三方面进行分析比较,从中得出五种农村饮水安全工程建后管理模式 的可取之处及需要完善的地方。提出针对淮南并在全国其他地方具有推广性、 可行性的建议,对于完善农村饮水安全工程建后管理的长效机制具有一定的参 考价值。
 
1.1.2研究意义
一是总结了淮南市农村饮水安全工程建后管理模式。水利工程多“重建轻 管”,淮南市农村饮水安全工程建设任务基本完成,但是如何进行建后管理, 并没有进行总结提炼,本文总结的五种模式可供政府参考。二是构建了农村饮 水安全工程建后管理模式的比较体系。当前农村饮水安全工程建后管理模式没 有统一的模式,比较体系也没有成熟的体系,本文构建的农村饮水安全工程建 后管理模式的比较体系可为研究者提供一个相对全面、准确、科学的体系。三 是为其他地区农村饮水安全工程建后管理模式提供借鉴。探究农村饮水安全工 程建后管理模式,以及基于现实情况制定针对性的策略有非常重要的价值。通 过对农村饮水安全工程建后模式的推广,确保工程发挥正常效益,农村人口长 期喝上安全水,以实现农村饮水安全工程的长效性和可持续性。

1.2研究综述
1.2.1国内研究综述
我国关于农村饮水安全工程及建后管理模式的研究主要集中在《中国水利》 《水利天地》《中国水利水电》《河南水利与南水北调》等期刊,近年来关于 农村饮水安全工程及建后管理模式的硕士学位论文也呈上升态势,从相关文献 发表的年度分布可以看出我国饮水安全问题研究较晚,并且由于城乡二元结构 体制的长期存在,农村饮水安全体系的发展落后于城市。直到1991 年,我国颁 布第一部专门针对农村饮水安全的法规《农村V生活饮用水卫生标准〉准则》, 主要规定了水质的标准值以及水质检验和管理的流程。
(1)关于农村饮水安全工程的研究。2005 年我国实施农村饮水安全工程 后,学界对农村饮水安全问题开始广泛关注并开始相关研究,基本趋于丰富和 完善。将现有文献进行一个简单的主题分类以后,可以看出我国学界在此领域 的相关研究主要集中在:农村饮水安全工程现状以及存在的问题、农村饮水安 全工程管理等进行相关研究。杨龙等(2006)认为饮用水水质超标是农村饮水 安全问题中最严重的问题[2];颜营营(2013)以山东省泰安市肥城市为例,得 出我国农村饮水安全的困境主要是农村饮用水水质问题、农村饮用水水量问题、 农村饮用水供水保证率问题以及农村饮用水方便程度等问题[3];马春阳等
(2015)认为我国现阶段农村饮水安全问题主要包括是饮用水水质不达标,水 量供给量不足,水源保证率偏低和饮用水取水方便性差等[4];2016 年国家实施 农村饮水安全巩固提升工程,学者聚焦的不仅是农村水质问题,而是农村饮水 安全工程建后管理方面的问题,邓勋发(2020)通过对重庆武隆区农村饮水安 全工程的调研,得出骨干水源工程缺乏,水资源调控能力不足、供水保证率低, 水质保障程度不高和供水工程管护工作薄弱,工程良性运行机制尚未建立等问 题[5];李鹏飞(2021)则认为农村安全饮水工程的运行管理难点主要是建设过 程问题和工程管理质量和安全性问题[6];胡利军(2022)研究新时期农村饮水 安全工程面临的主要问题,主要是水体污染严重,饮水安全问题突出、管理不 规范,研究力度有待加强、工程建设标准低,影响供水保证率、已建饮水工程 设备老旧,产权不明晰、水质检测重视程度不足,检测能力较为薄弱等问题[7]。
(2)关于农村饮水安全工程建后管理的研究。董秋华[8](2008)、刘昆鹏 等[9](2010)和黄文超等[10](2014)从全国农村供水现状出发,分析了农村饮 水安全工程中存在的主要问题,并针对探究出的问题提出农村饮水安全工程运 行管理长效机制的建议,也有部分学者主要侧重于在分析区域供水问题基础上 提出对策和建议。如敖爱蓉[11](2016)、徐广昌(2018)[12]分别通过分析赣州 市和重庆市供水现状与存在问题,包括本文作者所在的单位李桂广[13]也针对淮 南市提出相应的工程管理长效机制建议。但是基本针对农村供水工程的管理机 制研究主要集中于饮水安全阶段(多是2015 年之前实施的工程),针对巩固提 升阶段的研究较少,相关研究也未深入总结各地实际供水管理经验,并提炼为 管理制度和机制。目前,国内农村饮水安全工程建设任务基本完成,但是建后 管理各种模式正在发展,也是学界探究的趋势。作者通过文献,大体上归纳以 下几种有代表性的模式分析。马宽(2012)在分析周口市农村饮水安全工程后 续管理中,总结出“城市自来水公司管理模式”“供水协会管理模式”“村集 体经营模式”“承包租赁经营模式”“拍卖产权模式”等[14]。周青(2013)总 结出“供水机构专门管理模式”“集体管理模式”“层次化管理模式”“村民 自管模式”等[15]。张翠艳等(2013)总结出了供水公司管理模式和自来水集团 公司管理模式,并认为从实际运行效果来看,自来水集团公司管理模式效果良 好,可以发挥市场合理配置资源的积极作用[16]。费基勇(2020)以贵州省农村 饮水安全工程为基本,归纳出五种模式,分别是“网格化+组织化”模式、“企 业化+一村一管水员”模式、“一事一议”模式、“公司+管水员(用水户协会) +用水户管理”模式、“地方财政补贴过渡机制+村民自治管水”模式,并认为 引入市场化管理是建立农村饮水安全运行管理长效机制的最好办法,也是饮水
-3-
安全管理问题的最佳模式[17]。阮梦蝶(2020)通过对湖北省四县为例,总结出 “政府主导模式”“公私合作模式”“自组织模式”“非营利模式”等[18]。根 据研究学者广泛讨论,可以看出城乡供水一体化以及企业化、规模化、专业化 管理是未来农村饮水管理模式发展的趋势,本文第五章“农村饮水安全工程建 后管理模式对策建议”也吸收采纳该观点。

1.2.2国外研究综述
通过阅读文献发现,各个国家都高度重视饮水安全问题,绝大数的发展中 国家聚焦的则是城乡居民的饮水安全;而绝大数的发达国家聚焦的都是本国的 饮水安全现状,并制定、完善相应的法律、管理制度。对供水管理模式的研究, 特别是农村地区饮水管理模式,基本没有涉及,更没有形成统一的意见。
(1)关于饮水安全的研究。绝大多数发展中国家研究关注的则是饮水安全, 还没进行深层次的管理模式构建。HoqueBilqisA等(2006)对孟加拉国饮水安 全问题进行研究,认为要建立一个供水、质量、处理及相关的教育项目综合的 饮用水管理体系,确保饮用水的供应安全[19]。 Abebe Tadesse、Techane Bosona 和 Girma Gebresenbet (2013 )通过对埃塞俄比亚中部阿达玛地区的定量和定性 数据的收集和分析, 对农村供水系统进行了研究[20]。 Samer Abuzerr、Simin Nasseri、Masud Yunesian、Mahdi Hadi、Amir Hossein Mahvi 等(2019)采用结 构化问卷的描述性横向研究,评估加沙社区对家庭饮用水安全问题的知识、态 度、做法和满意度,研究结果显示,大部分受访者对家居饮用水安全有较高的 认识和正面态度,但是由于加沙地带伊拉克水资源中心的财政能力较差,强烈 建议伊拉克水资源中心与有关国际捐助者联系,以支持旨在改善家庭供水的方 案[21]。 Pundir Snigdha、Singh Rakesh、Singh Prashant 和 Kandari Vikash( 2021) 以印度北安恰尔邦地区为例,对其进行农村供水风险评估与饮水安全规划[22]。
(2)关于饮水安全法律法规的研究。发达国家聚焦的更多是有关饮水安全 的法律法规的制定,并且不断进行系统研究和日臻完善。美国有关供水法规的 制定最早可以追溯到十九世纪末,第一部有关饮用水的全国性立法《安全饮用 水法》于1974年颁布,并于1986年、1996年对该法律进行修改和完善,进行 两次重大修订[23];为了实现对饮水水源的有效保护,澳大利亚不仅在各州成立 了质控水质污染的专门机构,还制定了一项饮用水全面质量管理办法,这一饮 用水全面质量管理办法有助于水供应商为饮用水质量和安全提供更高水平的保
障,该办法综合了质量和风险管理原则,为优化饮用水质量和保护公众健康提 供了全面、灵活和积极主动的手段[24];德国出台《湖水水源保护区条例》等一 系列法规,针对水源地的保护问题、加强对湖水、水库水以及地下水水源的保 护提出明确研究[25];日本有关饮水安全的相关法律体系较为全面、相当健全, 有《河川法》《水资源开发促进法》《水道法》《下水道法》《水质污染防止 法》等法律,涉及到饮水水源管理、饮水水质标准等,普适性和借鉴意义更强[26]。
(3)关于饮水管理模式的研究。国外学界对农村饮水关注的重点是水资源 本身,对饮水管理模式的研究较少,至于对农村饮水安全工程的管理模式更是 微乎其微,同时也都没有给出具体的概念界定。Arina Tanemura (2001)研究指 出,日本的供水设施直到二十世纪六七十年代才开始向农村延伸。在缺少供水 设施和管网延伸较困难的小镇和农村一般擅于发展小型公共供水设施[27]。七十 年代后,供水设施在农村开始发展,同时,缺少自来水供应的城乡郊区的水供 应设施发展速度明显加快,规模化、集成化的趋势明显加强。这些发展主要来 自于政府对公益事业的支持[28]。 Jackwin Simbolon( 2017)则通过对印度尼西亚 瑙利市的饮水工程研究,对分散式饮用水管理的关键系统进行了思考回顾[29]。
Silva Rodiiguez de SanMiguelJorgeAlej andro、 TrujilloFlores Mara Maricela 和 Lambarry-Vilchis Fernando( 2018)通过以改善饮用水管理的伊斯塔帕拉帕区, 从管理者和用户的角度出发的服务,研究综合饮用水管理模式应包含哪些要素 [30]

1.2.3文献述评
从研究对象来看,国外研究机构和学者在对水资源保护利用方面的研究十 分丰富且具有相当影响力,促使政府制定一系列政策来保障本国的饮水安全。 但对饮水工程的管护、饮水安全的保障方面研究得不够系统和深入。相当多的 文献只针对政府所扮演角色的决策和行为做了阐述,例如 ackstair Majuru, Paul Jagals, Paul R. Hunter. Assessing rural small community water supply in Limpopo 等(2012)以南非林波波农村小型社区供水为例,研究如何更好地发挥本职职 能解决保障饮水安全和解决水污染问题 [31]。对于水价制定来说有不少学者从第 三方的角度评估了政府制定水价的必要性、合理性等[32]。可以看出国外缺乏对 农村饮水安全工程实施参与主体的深入研究,研究集中在多元主体供给的必要 性和公众参与的有效性,主要涉及的是政府和公众的关系以及如何通过公众的有效参与来缓解由于信息不畅而导致的政府与居民之间的冲突[33]。
从研究视角来看,国内目前以农村饮水安全工程为对象的学术著作与论文 较少,且研究多集中于问题的陈述、原因的分析、对策的探索,很少从理论的 高度加以阐述,缺乏对实践过程中农村饮水安全工程建后管理模式的深入比较 研究。现有研究成果较多关注于某一特定历史时期农村饮水安全工程的实施, 或者多从宏观层面提出构建多主体共同参与模式,较少关注农村饮水安全工程 建后模式的构建,缺乏一定的针对性和可操作性。
研究发现,国内对于农村饮水安全工程建后管理模式的划分并无统一标准, 但大体上都涉及到企业化管理、供水站管理、村民自管等基本形式。因此本文 通过淮南市农村饮水安全工程建后管理模式的探究,通过对各种模式的比较分 析得出各自的优势和不足,为完善农村饮水安全工程的建后管理提出相应的对 策建议,具有一定的前沿性、可复制性。研究还发现,基于各地区不同的地理 环境、经济发展程度等限制条件,应该采用不同的管理模式,并不能一概而论, 应该做到具体问题具体分析,一切从实际出发。

1.3研究内容
1.3.1研究方法
( 1) 文献研究法。 通过查阅《安徽省农村饮水安全工程建设历程 ( 2005-2015)》上下册、《安徽省农村供水工程运行管理指南》、淮南水利志 等地方性资料。收集并掌握大量国内外与本文相关的理论资料,进行文献解读、 重构,为论文提供充实的理论储备。
( 2)调查研究法。通过实地调研淮南市六区两县农村饮水安全工程,掌握 第一手资料,在农村饮水相关理论研究的基础上,结合现在建后管理模式实际 情况进行了实例分析。
(3)比较分析法。通过对基本模式的对比分析,构建指标比较体系,直观 地发现存在的问题,从中找到问题的短板,有针对性的进行提升,进一步验证 研究结果,得出研究结论的研究方法,完善淮南市农村饮水安全工程建后管理 模式。
 
1.3.2主要内容
第一章,引言。该部分主要介绍研究背景、研究内容,对研究目的、研究 意义、研究方法、研究思路进行分析,并结合阅读研究的国内外文献进行综述, 制定技术路线图,确立了论文的主要内容。
第二章,相关概念及理论基础。该部分主要介绍论文所涉及的相关概念及 理论基础。针对论文涉及到的农村饮水安全、农村饮水安全工程以及建后管理 等重要概念进行明确;对涉及农村饮水工程建后管理的管理主体——政府相关 的公共产品理论、新公共服务理论等进行阐述,并对“十四五”农村饮水安全 工程发展趋势,城乡供水一体化和规模化理论进行研究,从而为论文研究的问 题提供清晰前沿的理论基础。
第三章,淮南市农村饮水安全工程建后管理模式构建。该部分对淮南市基 本情况、淮南市农村饮水安全工程建设和管理情况进行介绍,分析得出淮南市 农村饮水安全工程存在的问题,并对淮南市农村饮水安全工程建后管理模式进 行构建,归纳出五种建后管理模式,分别是:以田家庵区为代表的村民自治模 式。政府投资新建的小型集中式供水工程,其产权归国有,管理形式上由政府 委托个人或村委会管理,本文将以田家庵区安成镇连岗村为例。以毛集实验区 为代表的镇村合管模式。政府投资新建规模化供水工程,所有权归国有,其运 行以镇村负责运行管理工作,本文将以毛集实验区为例。以凤台县为代表的政 府专业化公司模式。政府投资新建规模化供水工程,所有权归国有,其运行由 水利部门组建供水管理机构或乡镇政府作为产权人将水厂承包给个人或公司两 种,本文将以凤台县凤饮饮水工程投资建设有限公司为例。以尚塘水厂为代表 的私营公司模式。政府投资和私人共同投资新建的规模化供水工程,所有权归 政府和个人(企业)共同持有,资产按照投资比例确定,由个人(企业)注册 为独立法人负责运行管理,本文将以凤台县尚塘水厂为例。以潘集区为试点的 市级管理公司模式。借鉴城市自来水公司的管理模式,由市级专业化公司对现 有水厂进行整合,成立规模化水厂并对其负责建后管护。本文以正在开展此项 工作的潘集区为例。
第四章,淮南市农村饮水安全工程建后管理模式比较。该部分主要通过构 建比较体系对淮南市农村饮水安全工程五种建后管理模式进行比较,确定一级 指标三项,分别是指标比较、优缺点比较以及适用性比较等。指标比较是比较 体系中量化指标,对淮南市农村饮水安全工程建后管理模式进行逐项分析,下
-7- 设七项二级指标,主要是管护主体比较、管护资金比较、水质检测比较、供水 价格比较、运行管护比较、水源保障比较以及用户评价比较。优缺点比较是比 较体系中横向指标,针对淮南市农村饮水安全工程建后管理模式的五种类型进 行优缺点比较,下设两项二级指标,主要是优点比较和缺点比较。适用性比较 是比较体系中终极指标,针对淮南市农村饮水安全工程建后管理模式的适用性 进行推广,下设两项二级指标,主要是适用地区和难点分析。
第五章,农村饮水安全工程建后管理模式对策。该部分针对农村饮水安全 工程的推广,提出四方面对策建议,即统筹谋划,推进城乡供水一体化;优化 布局,推进区域供水规模化;因地制宜,推进全域水源地表化和建立机制,推 进运营管理规范化。

1.3.3技术路线图
本文通过文献研究、调查研究、收集资料等方法整理出理论素材,结合淮 南农村饮水安全工程现状,分析存在的问题,并通过对比五种模式,探究农村 饮水安全工程管理模式,对指标、优缺点、适用性进行比较,从而得出对策建 议。

1.4可能的创新与存在不足
1.4.1可能的创新
论文的可能创新点就是适应性推广性强,本文通过对淮南市农村饮水安全 工程建后管理模式的构建、比较及推广,不仅对淮南市、甚至对全省乃至全国 都有一定的推广性;农村饮水安全工程也是民生工程范畴,对其研究对政府性 投资的项目都有一定的借鉴作用。

1.4.2存在不足
由于国外没有实施农村饮水安全工程,关于国外相关工作借鉴学习得少, 后期还会持续跟进。
第二章 相关概念及理论基础
2.1相关概念
2.1.1农村饮水安全
楼小明(1989)在《中国初级卫生保健》第 2期发表《浅谈保证农村饮水 安全的措施》,最早提出“农村安全饮水”概念,即“人人都能获得便宜的安 全饮水;饮用水的储存和使用安全”[34]。多年来,关于农村饮水安全的概念一 直有众多表述,直到 2019 年 12月 4日,水利部、国务院扶贫办、国家卫生健 康委疾病预防控制局,联合制定了《脱贫攻坚农村饮水安全评价若干问题解答》, 明确了农村饮水安全的概念,即农村居民能及时取得足量够用的生活饮用水, 且长期饮用不影响人身健康[35]。

2.1.2农村饮水安全工程
农村饮水安全工程分为广义和狭义两个方面,广义上可以界定为:我国自 2005 年开始,针对农村地区饮水安全问题而在全国范围内实施的、包括从农村 饮水安全问题识别、饮水安全工程规划实施以及后期饮水安全工程管理和维护 等旨在破解农村地区饮水不安全困境的一系列工程[36]。而狭义的农村饮水安全 工程,则是指为满足农村地区村民饮水水质、水量等方面需求而实施的农村供 水工程[37]。
根据供水工程所服务人口的多少或日供水量的大小可以将其分为集中式供 水工程和分散式供水工程。集中式供水是指当地村民使用经净化处理、符合相 关卫生标准的由统一供水管网提供的饮用水。分散式供水是指村民需要自己在 居住点附近通过河渠、水井等获得生活用水,供农户自己或若干农户使用[38]。

2.1.3建后管理
周三多在《管理学》中认为管理就是为了有效地实现组织预期的目标,由 专门的管理人员利用专门的知识、技术和方法以人为中心进行的协调活动的过
-10- 程[39]。尹艳青(2006)认为水利工程管理就是在深入了解水利工程性质和作用 的基础上,尽可能趋利避害充分发挥水利工程的社会效益和经济效益,加强对 水利工程的引导和管理[40]。
农村饮水安全工程建后管理模式是属于典型的水利工程管理,在本研究过 程中,农村饮水安全工程建后管理是较前期管理和中期管理而言的,主要是保 证工程使用的长期性和有效性。管理主体主要涵盖了政府有关部门、县区镇人 民政府以及村民等;管理的目的是厘清不同主体的职责,协调各主体之间的关 系,不同于企业管理、组织管理,而是包括以水利部门为主的政府部门的行政 管理、企业的行业管理和村集体的自我管理等内容,是多元化的管理范畴。管 理客体包括资金、水质、维护以及突发事件的应急管理等一系列管理活动。
对于农村饮水安全工程建后管理模式没有固定的模式,大体上有县自来水 公司管理模式、乡镇水管站管理模式、自建自管模式等[41]。不同模式下,管理 主体、客体和管理环境也不相同。总之,农村饮水工程建后管理活动主体是较 为复杂的、内容是相对繁琐的、客体是动态变化的。

2.2理论基础
2.2.1公共产品理论
1954 年,萨缪尔森在《公共支出的纯理论》提出经典的公共产品定义,即 每个人消费这种公共产品不会导致别人对该种产品消费的减少[42],被视为现代 公共产品理论诞生的标志。该理论阐述的问题是政府以及有关市场、社会应当 承担何种责任的问题。亚当•斯密的《国富论》指出三种应该由君主提供的公共 物品分别是国防和治安、司法、公共工程[43]。维克塞尔是现代公共产品理论的 创始人,在《正义税收的新原则》一书中他强调公共产品决策中所采取的原则 应该为“一致同意”或“相对一致同意”[44]。马斯格雷夫在萨缪尔森理论基础 上进一步提岀了有益物品的概念,现代公共产品理论成为主流经济学的一部分 [45]
农村饮水则属于农村公共产品,国内学者张小林,刘蓓等对于农村公共产 品的定义大都基于萨缪尔森关于公共产品的定义而定义的,即农村公共产品是 相对于农村私人产品而言,是用于满足农村公共需要的产品的总称[46]。故而可 以将农村公共物品概括为三个特征:(1)效用的不可分割性,农村饮水是农村 居民必不可少的生活品,而农村饮水安全工程具有很强的公共性或公益性。(2)
消费的非竞争性。解决农村饮水问题、保障农民身体健康的饮水安全工程以前 是脱贫攻坚的必然要求,现在作为农村公共基础设施和农村公共卫生体系的重 要组成部分,工程的建设和管理都依托于政府,又是一个非竞争性的工程。(3) 受益的非排他性。由于当前农村饮水工程获利较小,管护主体更多是政府补贴, 竞争性较小,所以农村饮水安全工程具有非排他性。

2.2.2新公共服务理论
新公共服务理论是美国行政学家珍妮特.V •登哈特提出的关于公共行政在 以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念[47]。新公共服务理论的核 心思想有以下六方面:服务而非掌舵、公共利益是政府的目标而非副产品、战 略地考量,民主的行动、服务对象是公民而不是顾客,公务员的责任是多样的、 重视人,而非重视效率以及重视公民权胜过重视企业家精神[48]。
周杨(2010)认为“新公共服务理论”就是关于公共行政在以公民为中心 的治理系统中所扮演的角色的一套理念[49]。而本文运用的核心观点主要是“服 务对象是公民而不是顾客、公务员的责任是多样的”等方面。农村饮水安全工 程是惠及亿万农村群众的大事、要事,建后如何管理,需要公职人员站在群众 的角度看,去实践,和他们建立合作信任关系,并对农民提出的关于工程管护 方面的要求作出及时的回应。曾宝根(2010) 则认为“新公共服务理论是把公 共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的政府治理系统中所扮演角色的一 系列思想和理论[50]”,强调公民,特别是农村公共利益的聚合,要求政府“服 务而非掌舵”,公务员不仅仅是行政组织成员,更是公共利益与公共秩序的倡 导者和维护者。
农村饮水安全工程建设是基础,管理是关键,无论采取何种模式,政府及 其公职人员都应在“服务”的基本价值观下,建立健全各项农村饮水安全工程 长效管理机制,重视关心农民的所思所想所盼,建立一种理性、公正、长久的 服务理念。

2.2.3城乡一体化理论
城乡一体化,是在生产力水平相当高的时期,一个充分发挥城乡各自优势, 理顺交流途径的双向演进过程;是城带乡,乡促城,互为资源,互为市场,互 相服务,互为环境,共同享受现代文明的城乡空间的对立统一[51]。具体来说,
包括体制的一体、经济的链接、经济的链接以及空间融合等方面。
城乡供水一体化是指将供水管网由城市延伸、覆盖至乡镇,建立起一体化 的城乡供水网络系统,基本实现城乡联网供水,水资源共享,提高水资源的利 用率,达到城乡居民共享优质供水的目的[52]。城乡供水一体化是属于城乡一体 化中的空间的融合的重要内容,更是城乡一体化理论的实践内容。
通过多年努力,我国农村已经彻底解决饮水安全问题,但是在水质、水源 等方面,和城市还有一定的差距。为此,国家提出了城乡供水一体化,自 2004 年以来,每年中央1 号文件以及政府工作报告中都会提及农村饮水,近年来出 现频次比较多的是运行管理、城乡供水一体化、管护机制等方面。农村饮水安 全工程建后管理模式应充分借鉴汲取城乡一体化其他领域的先进经验,统筹谋 划,积极推进城乡供水一体化。

2.2.4规模化理论
规模是指工程、事业、机构、运动等所具有的格局、形式或范围[53]。微观 经济学认为,企业规模的适度扩大,不仅可以增加产出,提高经济效益,也可 以减少每单位产品的固定成本分摊,降低生产单位成本,进一步促进生产规模 的扩大,实现利润的最大化[54]。
农村饮水安全工程分为单村供水工程和规模供水工程[55],单村供水工程规 模小,但是成本高。反之,农村饮水安全工程若是采取规模供水工程,则可以 单独成立管理机构,购买专业的设备,成立专业的队伍,对农村饮水安全工程 实施专业化的管理,从而达到良性循环。

第三章 淮南市农村饮水安全工程建后管理模式
3.1淮南市基本概况
3.1.1淮南市市情概况
淮南市位于安徽省中北部,地处淮河中游,是国家新型能源基地、华东工 业粮仓、安徽省重要的工业城市和区域中心大城市 [56]。1952年设为省辖淮南市, 现辖六区两县,分别是寿县、凤台县和田家庵区、大通区、谢家集区、八公山 区、潘集区和毛集国家级综合实验区,有71个乡镇、19个街道办事处,总面 积 5533km2 。
历史悠久。西汉初年设淮南国,人文积淀深厚,是中国成语典故之城,境 内拥有名山(八公山)、名水(淮河、芍陂)、名城(寿县国家历史文化名城)、 名人(淮南王刘安)、名篇(鸿篇巨著《淮南子》)、名战场(淝水之战古战 场),《淮南子》首次完整、科学记载了“二十四节气”的运行体系。豆腐传 统制作技艺和民间传统艺术抬阁肘阁、火老虎、花鼓灯被列入国家级非物质文 化遗产代表性名录。
资源富集。淮南因煤设市,境内有煤炭资源量169.3亿t,煤层气储量5928 亿m3;拥有12对大型矿井,6家大型火力发电企业,2020年煤炭产量5730.1 万t、火电装机容量1434.3万kw,是中国电力工业的摇篮、国家''亿吨级”煤 炭基地。淮河年入境水量多年平均达311.62亿m3,年平均降水量1275.2mm, 瓦埠湖、高塘湖、焦岗湖三大湖泊总容量4.4亿m3。
交通便捷。东连京沪线,西接京九线,京福高铁、商杭高铁途经淮南并分 别设站,京福高速、合淮阜高速、淮蚌高速、济祁高速、滁淮高速穿城而过, 千里淮河流经淮南105km, 2000t级淮南港和江淮运河正在规划建设,距合肥新 桥国际机场仅40分钟车程[57]。
宜居宜业。拥有国家级开发区、高新区各1 个、省级开发区4个,有现代 煤化工、新一代信息技术、现代装备制造等主导产业。境内有八公山、上窑山、 舜耕山三个国家级森林公园。

 
3.1.2淮南市水利概况
淮河市地处淮河中游,是全国首批25 个重点防洪城市之一,淮河流经全市 105km (其中市区40km),千里淮河孕育了浓郁的淮河风情、悠久的农耕文化 和厚重的工业文明。该市有西淝河、茨淮新河、架河、泥河等河流,河流总长 约460km;有瓦埠湖、焦岗湖、高塘湖等主要湖泊,地表水资源量5.42亿m3, 地下水资源量3.52亿m3,河湖、洼地及中型水库正常蓄水量约为8.445亿m3。 2020年该市用水总量控制目标为20.58亿m3以内(不含火电直流用水),实际 总用水量19.976亿m3。

3.1.3淮南市水利工程概况
新中国成立以来共发生超警戒水位的较大洪水18次,历史最高洪水位 24.37m(2003 年7月6日田家庵水位)。经过多年水利工程建设,现在水利设 施基本完善,全市共有寿西湖、董峰湖、上六坊堤、下六坊堤、汤渔湖等 5 处 行洪区和瓦埠湖蓄洪区,石姚湾、洛河洼等2个一般防洪保护区;全市注册登 记水库92座,其中中型水库3座(安丰塘、大井、花果)。已建成各类堤防 769km (其中确保堤305km),主要涵闸401座、装机容量50千瓦及以上机电 排灌站567座(大型泵站5座:西淝河泵站、高塘湖排涝站、泥河枢纽泵站、 城北湖排涝站、永幸河排灌站)。淮南市境内涉及大型灌区(灌溉面积30万亩 以上) 3处(淠史杭灌区、茨淮新河灌区隶属安徽省水利厅管理,永幸河灌区 隶属凤台县水利局管理),万亩以上中型灌区20处,其中重点中型灌区(灌溉 面积5-30万亩) 4处(潘集区架河灌区、田家庵庞岗灌区、谢家集区朱集灌区、 大通区孔店灌区)。

3.2淮南市农村饮水安全工程基本情况
3.2.1淮南市农村饮水安全工程建设情况
该市2005 年开始实施农村饮水安全工程, 2010年,在全省率先制定出台 了《淮南市农村饮水安全工程运行管理办法(试行) 》 (淮府办〔2010〕151 号)[58], 2014年又对其进行了修订完善。 2017年经淮南市编办同意,成立市水 利局农村饮水安全管理站,负责指导全市农村饮水安全运行管理工作。近年来,该市解决了现行标准下6.8万户、 17.5万建档立卡贫困人口的饮水安全问题, 实现了162个建档立卡贫困村的自来水“村村通”。截至2021 年,该市已通自 来水的农村人口253.19万人,全市集中式供水率97%。未通自来水的农村人口 7.95万人,其中:寿县2.5万人,集中式供水率98%;潘集区4.13万人,集中 式供水率87.8%;田家庵区1.32万人,集中式供水率85%。全市已建成各类农 村集中供水工程82处。其中,千吨万人规模水厂31 处,小型集中式供水工程 39处,城市管网延伸工程12处。
表 1.淮南市各县区农村饮水安全工程情况统计表
县区 农村人口
数(万人) 已通自来水人
口数(万人) 集中式
供水率 千吨万人
规模水厂数 小型集中式
供水工程数 城市管网延
伸工程数
寿县 126.8 124.26 98% 20 0 3
凤台县 55.91 55.91 100% 5 0 1
大通区 10.65 10.65 100% 0 19 1
田家庵区 8.82 7.5 85% 0 0 2
谢家集区 11.6 11.6 100% 1 1 1
八公山区 0.97 0.97 100% 0 0 2
潘集区 33.89 29.76 87.80% 2 5 1
毛集实验区 12.5 12.5 100% 3 14 1
全市 261.14 253.19 97% 31 39 12
 
3.2.2淮南市农村饮水安全工程管理情况
该市通过积极探索改革创新运行管护模式,出台运行管理办法,建立维修 养护基金,健全运行管理机制,完善水质检测体系,加强水源地保护等措施, 已建农村饮水安全工程运行良好率在 90%以上,真正把农饮工程建成一项民心 工程、德政工程。
(1)明确管理责任,落实管护经费。该市针对少数农饮工程因管理机制不 健全、管理主体不明确等问题,在全省率先出台了《淮南市农村饮水安全工程 运行管理办法(试行)》,明确了农村饮水安全工程运行管理实行县(区)人 民政府负责制,县(区)水利部门负责工程建设。验收合格后,移交工程所在 地乡(镇)人民政府管理,乡(镇)人民政府成立供水管理站,工程所在村委 会成立管理小组,明确责任人。市、县(区)按5:5比例筹集深井工程运行维
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护资金,工程规模在2000人以下的每年补助5万元、2000人以上的每年补助7
万元维修管护经费。自2011 年来,共累计补助维修管护经费达3000多万元, 并做到专款专用、专户专账、统筹使用。
(2)合理制定水价,落实优惠政策。农村供水水价由乡镇人民政府提出收 费标准申请,县(区)物价部门进行核准,规定基本水费每户5元/月,基本水 量每户4吨/月。城市自来水管网延伸工程,实行城乡同网同价。单村供水工程 采取“民主议事”的方式确定。按照“鼓励使用、减轻负担”的原则,积极推 行两部制水价,部分县区已经开始执行。目前,大部分工程运行可以做到保本 微利。
(3)强化水源地保护,确保水质达标。该市制定了《淮南市农村集中式饮 用水水源地环境保护工作方案》,由县区水利、环保等部门划定水源地保护区, 加强对水源地周边设置排污口的管理,禁止垃圾、污水和有害物质进入水源区。 深井工程在变频气压综合供水设备箱出水口后加装臭氧发生器,提高源水的自 净能力,保证当地居民用水水质。市县疾控中心负责全市农饮工程水质化验, 每年从农饮工程结余资金中拿出一部分专门用作水质化验经费。多年来该市农 饮工程水质检测符合安全饮用水标准,没有出现重特大饮水安全事故。
(4)严格责任追究,确保规范到位。出台了《淮南市农村饮水安全工程建 设和运行管护督查问题处理办法》,明确规定对截留、挤占和挪用农村饮水安 全工程项目建设管护资金等行为,按照有关规定进行处理并追究当事人和有关 领导的责任。触犯法律的,追究其法律责任,对工程建设质量、进度向所在县 区政府定期通报,对存在严重问题的将约谈主要负责人并追究其责任,对监理 施工单位在工程建设中存在问题的在追究其责任的同时将有关不良记录上报安 徽省水利厅。


3.2.3淮南市农村饮水安全工程存在问题
(1)工程规模和水质的问题。一是规模方面。全市共建设94处深井供水 工程,占工程总处数的 67%,深井供水工程多数受益人口3000人以下,规模小、 标准低,无备用设备和水源,维护难度大,收费征收率低,运行管护工作困难。 二是水质方面。部分深井供水工程和民营水厂水质合格率偏低。以省卫生健康 部门监测数据为例, 2018年全市农村供水水质合格率为80.25%,潘集区水质合 格率全市最低,仅为 67.5%;寿县水质合格率为 74.11%。
(2)供水能力不足的问题。“十二五”期间,寿县、潘集区等县区,以招
商引资建设大量私营规模化水厂,水厂建设标准低,制水工艺差,设备简陋, 供水能力不足,加上2016年至2018年为实现建档立卡贫困村自来水“村村通” 的目标,通过管网延伸方式增加供水人口,导致供水能力不足。以潘集区贺疃 茨源水厂为例,潘集区贺疃茨源水厂为潘集区招商引资私人建设的水厂,建于 2010年,设计供水能力3000吨/日,设计供水人口4万人,目前该水厂供水区 域人口已超5万人。

(3) 供水管网的问题。一是部分水厂管径偏小。由于改造资金不足,潘集、 凤台等老旧水厂主支管网管径偏小,供水能力不能保证。二是部分管材有瑕疵。 受资金限制,该市寿县在“十一五”早期,大多数水厂主干管网采用pvc管; 由于生产 pvc 管门槛低,生产厂家多,管材质量参差不齐;加之不耐压等原因, 造成漏损严重,影响供水水质。三是人为破坏情况普遍。近几年,由于美丽乡 村建设、乡镇街道建设和农村畅通工程建设的影响,加之县区政府和乡镇重视 程度不够,对水厂管网破坏严重。以潘集区为例,该区因工程建设破坏,导致 2008 年以来建成的 7 处深井工程停运,涉及潘集区的平圩镇、芦集镇、夹沟镇、 古沟乡的7个行政村2.086万农村人口。四是采煤沉陷影响工程正常运行。“十 一五”期间,凤台县在矿区周边建设了深井供水工程,受采煤沉陷的影响,造 成凤台县张集镇采煤沉陷区的 4 处深井供水工程,管网拉断、损坏,地下水的 水量、水质变化,工程无法正常运行,影响张集镇4个行政村农村人口0.7624 万人正常饮用水,同时也影响脱贫户饮水安全问题。

(4) 管理队伍的问题。一方面,政府行业监管能力不足。按照水利部关于 进一步加强农村饮水安全工程运行管护工作的指导意见,县(区)政府是农村 饮水安全的责任主体,县级应成立农村饮水安全专管机构[59]。但目前除寿县落 实人员和编制外,其他县区均为临时抽调人员,特别是市郊等区,均为1-2人 负责整个水利工作,监管力量严重不足。另一方面,农村饮水安全工程管理人 员匮乏。全市94处小型供水工程基本上均只有1 个人负责管理,另外,规模水 厂的水质化验和自动化控制方面专业人才匮乏。

(5) 扶持保障方面的问题。一是供水设施保护不够,造成水厂运行维修成 本高。根据《安徽省人民政府办公厅关于加强农村饮水安全工程长效管理机制 建设的指导意见》规定:“任何单位和个人不得从事影响供水设施运行安全的 活动。对损坏供水设施的,水利部门应责令责任单位或责任人停止违规行为, 造成损失的要明确赔偿责任;对违法犯罪行为,依法追究法律责任[60]”。由于 县区政府和乡镇政府在实施项目建设上对农村供水设施保护重视不够,加之县 区水利执法队伍建设和执法力量不足,对故意损毁农村供水管网、盗水窃物的
违法行为不能依法实施打击和处罚,造成水厂运行维护经费高。二是政策落实 不到位,造成水厂生存压力大。目前,该市已建水厂规模总体偏小,农户用水 量较小,镇村配合不够,收费难度大,水厂运行困难;根据《安徽省人民政府 办公厅关于加强农村饮水安全工程长效管理机制建设的指导意见》规定:“市、 县政府要负责落实农村饮水安全工程运行维护专项经费”[60]。但部分县区政策 没有真正落实到位,农村水厂生存压力较大。如寿县自2016年划转淮南市以来, 市、县财政均未落实运行维护专项经费;凤台县县级运行维护经费难以筹集到 位;据潘集区水利局统计,自2015年以来区财政拖欠农饮维护经费达到649万 元。

3.3淮南市农村饮水安全工程建后管理模式构建
3.3.1构建原则
(1)合理性。目前学界对农村饮水安全工程基本模式的划分没有统一的标 准,但是都是基于一定的合理性。淮南市对于供水工程运行管理工作总体上存 在以下模式:政府投资新建规模化供水工程,所有权归国有,其运行由水利部 门组建供水管理机构或乡镇政府作为产权人将水厂承包给个人或公司两种,如 毛集实验区源泉水厂、南湾水厂、凤台县古店水厂、寿县杨刚水厂等。政府投 资和私人共同投资新建的规模化供水工程,所有权归政府和个人(企业)共同 持有,资产按照投资比例确定,由个人(企业)注册为独立法人负责运行管理, 如凤台县尚塘水厂。由政府投资利用城市自来水水厂管网延伸,输配水管网产 权归国有,以镇村负责运行管理工作,如田家庵区、谢家集区、大通区、潘集 区等部分行政村利用首创水务水厂延伸管网。由政府投资利用私人建设规模水 厂进行管网延伸,输配水管网产权归国有,由水厂进行运行管理。如谢家集区 孙庙水厂、潘集区贺疃水厂、高平水厂等。
( 2)多样性。中国水利水电科学研究院王跃国( 2018)认为虽然法律规定 明确了县(区)政府是农村饮水安全的责任主体,对农村饮水安全保障工作负 总责。但是各县区情况千差万别,分别结合实际,制定出台了县级农村饮水安 全工程运行管理办法(细则),建立了县级维修养护经费制度[61]。以淮南市为 例,就存在五种基本模式。
(3)前瞻性。农村饮水安全工程是民生工程的重要工作内容,涉及面广、 参与部门多,这决定了其建设要求与目标是一个循序渐进并不断提升的过程。
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通过对政府制定的全国农村饮水安全工程“十一五”到“十四五”规划所提的 目标任务的对比,可以看到其规划目标是在不断变化的。所以模式的构建不能 受到时间的局限,应该具有一定的前瞻性,本文的潘集区的规模化管理模式就 是正在试点的一种模式。

3.3.2基本模式
通过走访调研、组织座谈、提炼总结,对该市农村饮水安全工程建后管理 基本模式分类如下:
(1) 以田家庵区为代表的村民自治模式。政府投资新建的小型集中式供水 工程,其产权归国有,管理形式上由政府委托个人或村委会管理,本文将以田 家庵区安成镇连岗村为例,该村群众制定了《田家庵区安成镇连岗村村民“安 全饮水”自治指导意见》,成立了管理小组,自我宣传动员,形成村民自治模 式。
(2) 以毛集实验区为代表的镇村合管模式。政府投资新建规模化供水工程, 所有权归国有,其运行以镇村负责运行管理工作,本文将以毛集实验区为例, 该区实行运行管护“三落实”(落实管理机构,落实管理责任,落实管理经费) 和“三定”(定岗、定人、定措施)。
(3) 以凤台县为代表的政府专业化公司模式。政府投资新建规模化供水工 程,所有权归国有,其运行由水利部门组建供水管理机构或乡镇政府作为产权 人将水厂承包给个人或公司两种,本文将以凤台县凤饮饮水工程投资建设有限 公司为例,该公司成立于 2018年4月13日,主要负责全县农村饮水安全工程 的建后管护。
(4) 以尚塘水厂为代表的私营公司模式。政府投资和私人共同投资新建的 规模化供水工程,所有权归政府和个人(企业)共同持有,资产按照投资比例 确定,由个人(企业)注册为独立法人负责运行管理,本文将以凤台县尚塘水 厂为例,该厂 2012 年 6 月建成投运, 2015 年进行改扩建,目前供水范围覆盖 两个镇 8.4 万农村人口, 2020年入选全国百所农村供水规范化水厂。
(5) 以潘集区为试点的市级管理公司模式。借鉴城市自来水公司的管理模 式,由市级专业化公司对现有水厂进行整合,成立规模化水厂并对其负责建后 管护。本文以正在开展此项工作的潘集区为例。
 

3.4淮南市农村饮水安全工程建后管理模式类型
3.4.1以田家庵区为代表的村民自治模式
(1)田家庵区基本概况。该区总人口 51.6 万人,其中农业总人口 13.86 万, 辖 5 个乡镇 9 个街道办事处,是淮南市政治、经济、文化中心。田家庵区主要 水系为淮河,另有石涧湖、瓦埠湖、泉山水库、老龙眼水库、龙湖等自然和人 工湖泊。可利用水资源量 1.12 亿立方米。地表水水源主要为淮河、小型水库蓄 水及瓦埠湖提水。淮河受上游水影响,年污染期超过9 个月,瓦埠湖也存在着 乡镇企业污染和微生物污染。由于该区境内地形岗冲起伏、南高北低及水利基 础设施薄弱,全区洪涝和旱灾频繁发生。如遇严重干旱,农村塘坝、潜水井干 涸,地下深井水位下降,特别是三和乡旱情尤为突出。根据安城镇连岗村水文 物探成果报告(2006.12),当地可取用的深层地下水为20 米以下红砂岩含水。

(2)农村饮水安全工程实施情况。该区自 2006 年实施农村饮水安全工程 以来,建成集中供水工程 58 处,涉及 5 个乡镇(包含三和乡)50 个行政村, 共解决了 7.14 万人。完成投资 3227.6 万元,其中:中央 528 万元,地方配套 2699.6万元。2013 年区划调整,三和乡列入山南新区,该区施工建设的农村饮 水安全工程共 7个村,解决 1.1787 万人由山南新区负责运行;曹庵镇、史院乡 列入谢家集区,2015 年由谢家集区施工建设的农村饮水安全工程史院乡共6 个 村,0.4939 万人。“十二五”期间农村饮水安全工程建设投资完成470 万元(其 中,中央 282 万元,省级 94 万元,市级 47 万元,区级 47 万元)。城市自来水 管网延伸 7处,解决 0.9423 万人饮水安全问题,全部采用。“十三五”至今, 通过瓦埠湖史院乡行蓄洪区保庄圩供水工程建设投资完成 494 万元(区级资 金)。曹庵镇、史院乡贫困户自来水安装工程建设投资 99万元(区级资金), 解决贫困户 0.04 万人饮水安全问题。2020 年农村自来水“全覆盖”工程建设投 资 1600 万元(市级国债资金),采用首创水务公司的供水管网延伸入户,共解 决曹庵镇现代产业园及李桥、庞祠、宋王、陈巷、孤堆五个村 0.7376 万人的饮 水安全问题。截至目前,全区共解决 4 个乡镇(不包含三和乡)33 个村 7.499 万人农村饮水安全问题。

(3)模式基本情况。政府投资新建的小型集中式供水工程,其产权归国有, 管理形式上由政府委托村委会管理,由用水户民主推选组长一人,委员两人(或 者由原村民组长兼任)。负责供水管理,收取水费,协商处理供水中的各种矛 盾。保证农村饮水安全工程各项具体政策、规定落实到群众(用水户)中。田家庵区安成镇连岗村制定了《田家庵区安成镇连岗村村民“安全饮水”自治指 导意见》,成立了管理小组,自我宣传动员,形成村民自治模式。

3.4.2以毛集实验区为代表的镇村合管模式
(1)毛集实验区基本概况。毛集实验区是全国唯一用实验区命名的区,下 辖毛集镇、夏集镇、焦岗湖镇和焦岗湖景区。毛集实验区地处淮河中游左岸, 西淝河和淮河交汇处,地形自西北向东南倾斜,分属西淝河流域、焦岗湖流域 和董峰湖行洪区,地形高程在24.5〜17.5m (采用1985国家高程基准,下同) 之间,沿淮河、西淝河为低洼地,主要湖泊洼地有花家湖和焦岗湖,常年水面 约为32km2。参照有关调查成果,项目区位于淮北平原区,中深层地下水埋深 为地面以下40〜150m,深层地下水埋藏深度大于150m。根据有关的水文地质 报告,毛集实验区地下水可开采量为每平方公里每年15〜20万m3。
(2)农村饮水安全工程实施情况。该区农村人口13.03 万人,存在的饮 水不安全类型为菌落总数和总大肠菌群超标,水质在III类水以上,自2007 年饮水安全工程实施以来,已解决农村饮水不安全人口12.2万人和 1.5万 名师生,受益农户达到了 4.02万户,占全区人口和户数的 93.6%和 94.5%, 完成投资 5847.59万元,建成规模水厂 3 处,小型水厂 13 处,水质检测中 心 1 处,共计农村饮水安全工程17处。
表 2.毛集实验区 2020 年底农村人口供水现状
乡镇
数量 行政村 农村供
水人口 集中式供
水人口 其中:自来水
供水人口 分散供
水人口 农村自来
水普及率
数量 总人口
万人 万人 万人 万人 万人
3 43 13.03 11.12 12.2 12.2 0 93.6
表 3.毛集实验区农村饮水安全工程实施情况
合计 2005 年至“十三五” 期间 “十三五” 期间
解决人口 解决人口 解决人口
完成 完成 完成
农村 农村学 农村 农村学校 农村 农村学
投资 投资 投资
居民 校师生 居民 师生 居民 校师生
万人 万人 万元 万人 万人 万元 万人 万人 万元
12.2 1.5 5847.59 4.18 0.5 1869 8.02 1 3978.59
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该区自 2007 年开始通过管网延伸和打深井两种措施解决农村饮水不 安全问题,建成小型水厂15处,供水规模为3069m3/d, “十三五”规划
期间,建成小型水厂 5 处,后经联网小水厂改扩建成规模水厂 3 处,供水 规模为6990m3/d。形成两种管理模式,一是以毛集水厂管网延伸的毛集 社区、中心社区和大桥村由毛集水厂承包管理, 用水率达到 72%左右; 二是魏庙村由村级管理,用水率达到83%左右;2009-2013年度建成的小 型村级水厂均以村为管理主体,镇为监管单位,目前使用率都能达到 82% 以上,部分村可以达到95%以上。截至2020年底,该区共计完成投资5847.59 万元。其中,中央投资3461.55 万元、省级1173.35 万元、市级606.34 万元、 县级万元 606.35 万元。
表 4.毛集实验区 2020 年底农村集中式供水工程现状
工程规模 工程
数量 设计供水
规模 日实际供
水量 受益乡镇
受益行政
村数 受益农村
人口 自来水供
水人口
单位 m3/d m3/d 万人 万人
合计 16 11059 9400 3 40 122041 122041
规模水厂 4 6800 5780 / / 75094 75094
小型水厂 13 4259 3620 / / 46947 46947
(3)模式基本情况。政府投资新建规模化供水工程,所有权归国有,其运 行以镇村负责运行管理工作,本文将以毛集实验区为例,该区实行运行管护“三 落实”(落实管理机构,落实管理责任,落实管理经费)和“三定”(定岗、 定人、定措施)。

3.4.3以凤台县为代表的政府专业化公司模式
(1)凤台县基本情况。凤台县现有人口 68.3万人、总面积894km2,下辖 1 6个乡镇和1个经济开发区,共有21 3个村、 40个社区。该县位于淮河中游, 淮北平原南缘,地表水总量239.2亿m3,可利用量为4.36亿m3。年平均降水 量905.2mm,年平均径流量深296mm,径流总量为3.22亿m3。淮河、茨淮新 河、西淝河三大河流流经县境,境内有港河、架河、泥河、黑河、永幸新河 5 条河流,焦岗湖、姬沟湖、城北湖、花家湖4个湖泊,面积为46.33km2。有大 沟25条,总长207.99km;中沟363条,总长773.6km;干渠750条,支渠10000 条,总长 723km。
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( 2)农村饮水安全工程实施情况。自 2007 年开始实施农村饮水安全工程 以来,已建规模水厂10处,深井供水工程26处、自来水管网延伸工程1 处, 共计37处,受益行政村(社区) 207个(含38个建档立卡贫困村),基本实 现了该县农村自来水全覆盖,解决了 51.16 万农村人口饮水安全问题。建成以 桂集水厂、尚塘水厂、大兴水厂、新集水厂、钱庙水厂5 个规模水厂为核心的 县域供水分区。共完成投资3.248亿元,其中:中央9405.66万元,省市县配套 11233.31 万元,地方融资解决11841.03万元。
(3)模式基本情况。政府投资新建规模化供水工程,所有权归国有,其运 行由水利部门组建供水管理机构作为产权人将水厂承包给公司。根据凤台县人 民政府2018年第2次县长办公会议, 2018年4月,由凤台县国资办成立凤台 县凤饮饮水工程投资建设有限公司,委托凤台县水利局进行日常经营管理,该 公司负责全县农村饮水安全工程的建设及管护。

3.4.4以尚塘水厂为代表的私营公司模式
( 1 )水厂概况
尚塘水厂位于凤台县尚塘镇朱庙村,北距茨淮新河1.4km,水厂前身是尚 塘乡政府招商引资企业, 2011 年 11 月开始自主建设,覆盖朱庙村,解决 3088 人;2014年,覆盖尚塘乡黄圩村,朱马店镇马店中心村、徐桥村、毕湾村、联 民村、清泉村、利民村,解决 21315 人;2015 年,覆盖尚塘乡、朱马店镇剩余 村庄,解决48313人。目前水厂日供6000m3/d,用水户达3万余户规模水厂, 已覆盖尚塘乡、朱马店镇全境8.4万余人用水,并与古店乡水厂实行双线并网 连接供水,同时担负托管大兴水厂1.95万人用水保障。目前尚塘水厂总体管理 着尚塘乡、朱马店镇、古店乡5个村、大兴集乡9个村,约 12万人用水责任。 2020 年入选全国农村供水规范化水厂。
( 2)模式基本情况
水厂管理人员和员工共有 20 人,设正副厂长各一名、办公室、财务部、仓 库部、后勤部、维修班组 4 个小组、维修车辆 4 台、收费车辆 1 台、施工抢修 挖机 1 台,施工开槽机 1 台,管护模式基本同城市自来水公司一致。

3.4.5以潘集区为试点的市级管理公司模式
(1)潘集区基本情况。潘集区位于淮河中游,淮南市北部,全区总面积
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590.08平方公里。年平均降水量为928.2mm,全年平均降水日数105.9天,境 内河流主要有淮河、泥河、茨准新河等,城区范围内主要流经河流为泥河,共 有水资源量 8.69 亿 m3。
(2)供水现状。潘集区现有农村人口29.20万,农村饮水分为两种类型, 一种为水厂集中供水主要为三大水厂,覆盖82个行政村、19.0万人,其余约 10.2万人采用自备水源井取浅层地下水来维持;集中供水率约为65.1%,三大 水厂供水自来水普及率约为 35.9%,水质达标率约为 100%。除三大水厂外,其 余 36 处深井水厂均出现不同程度的问题,主要表现为部分供水管网老化、供水 保证率低,消毒设施不完善、运营成本高等问题。
集中供水工程及供水人口。田集街道、架河镇、古沟乡、泥河镇、祁集镇、 平圩镇、夹沟镇、潘集镇共48个行政村由袁庄水厂供水,水源为淮河;贺疃镇、 潘集镇、芦集镇共29个行政村由茨源水厂供水,供水水源为茨淮新河;高皇镇 共19个行政村由高平水厂供水,水源为淮河。总的供水规模约35000m3/d,其余 集中供水工程全部采用深井供水,取用地下水作为水源。
现状3座地表水水厂供水管网总长450km,具体情况如下。
 
图 1.潘集区现状水厂位置图
袁庄水厂:覆盖潘集区周边农村以及田集街道,现状农村饮水供水范围覆 盖田集街道、架河镇、古沟乡、泥河镇、祁集镇、平圩镇、夹沟镇、潘集镇共 48个行政村,供水人口约 113409人。袁庄自来水厂位于潘集区袁庄城区,为 城市水厂,2010年建设,水源地为淮河,建设规模为一期30000m3/d,二期规 划 30000m3/d。
茨源水厂:供水范围覆盖贺疃镇古路岗村、均刘村等29个行政村,供水人 口约68108人。水源为茨淮新河贺疃段,水厂至取水口距离为0.4km,采用浮 船式取水,设有两台潜水泵,额定流量135m3/h,功率25.5kw,输水管道现状 为两根dn160PE管。现状各水处理构筑物均采用砖砌,厂区内现有办公室用房一座。现状厂区构筑物设计规模3000m3/d。
高平水厂:供水范围覆盖高皇镇胡集村、老胡村等19个行政村,供水人口 约 40123 人。水源为淮河高皇段,位于柳沟站附近。现状在取水点处设有2个 桩基,桩基间设有连续梁,潜水泵吊装在梁下取水,没有一台潜水系,额定流 量100m3/h,水厂至泉水口距离为1.5km,输水管道现状为一根dn200PE。供水 泵房设在清水池旁边,设有3台离心泵,额定流量54m3/h,扬程42m,功率11kw。 水厂供水范围内配水管线基本铺设完毕,目前仅余刘余村至芦沟村、后集至前 圩村、胜利村至段岗村、胜利村共4道主干管未铺设。
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