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拜登政府的南海政策研究

发布时间:2022-08-24 14:13
目录
摘 要 II
ABSTRACT IV
绪 论 8
0.1 选题背景和意义 8
0.1.1 选题背景 8
0.1.2 选题意义 9
0.2 研究现状 10
0.2.1 国外研究现状 10
0.2.2 国内研究现状 19
0.3 研究方法 21
0.3.2 比较分析方法 21
0.4 难点和创新点 22
0.4.1 难点 22
0.4.2 创新点 22
1.美国南海政策的历史发展进程 23
1.121 世纪以前美国的南海政策 23
1.1.1美西战争后美国开始在南海实施殖民主义扩张政策 23
1.1.2二战结束后美国确立主导全球海洋秩序体系的地位 24
1.1.3冷战结束后美国巩固海洋制度领导体系 24
1.1.41995 年以来美国逐步加深对南海地区的关注 25
1.2奥巴马政府的南海政策主要表现 26
1.2.1建立安全联盟基础上的秩序 27
1.2.2强调“航行自由”原则维护美国利益 28
1.2.3加强南海地区军事力量部署 29
1.3特朗普政府的南海政策主要表现 30
1.3.1加大南海“航行自由”力度 30
1.3.2拉拢域外盟友加入南海行动 31
1.3.3质疑中国南海主权合法性 32
2.拜登政府南海政策的新动向 32
2.1注重塑造“竞争为主”的中美地区关系 33
VI
2.1.1强化前任政府对华强硬总体路线 33
2.1.2注重塑造对华“遏制+军事威慑”体系 34
2.1.3强调所谓对华“无害竞争” 35
2.2注重塑造南海区域规则制定权 35
2.2.1迫使中国遵守美国主导下的“航行自由”规则 36
2.2.2加强地区多边安全机制的体系化建设 37
2.2.3注重塑造联盟体系的制度性和系统性 39
2.3加码南海军事力量“再平衡” 40
2.3.1持续推动美国军事力量向南海地区转移 41
2.3.2针对具体议题“精准建群” 42
2.3.3借助欧洲盟友力量实现南海“再平衡” 43
3.拜登政府南海政策的影响 44
3.1加剧南海地区地缘和信息技术竞争 44
3.1.1加剧南海地区地缘政治竞争紧张局势 44
3.1.2加剧南海地区军事和信息技术竞争 46
3.2妨碍南海地区和平安全发展环境的构建 47
3.2.1导致南海地区争议更加复杂和国际化 47
3.2.2对中国--东盟传统友好关系造成新冲击 49
3.3中美战略竞争关系持续恶化 50
3.3.1中美南海战略竞争态势趋于深入和泛化 50
3.3.2阻碍中美全球安全合作发展进程 52
3.3.3影响世界和平安全发展进程 52
54
参 考 文 献 55
(一) 中文参考文献 55
(二) 外文参考文献 56
63
VII
绪论


0.1 选题背景和意义
0.1.1 选题背景
进入 21世纪以来,随着美国“亚太再平衡”和“印太战略”的实施,东亚 地区逐渐成为美国外交政策关注的战略重点。作为二战后主导国际秩序的世界霸 主,美国在维护全球海洋秩序方面有着根深蒂固的利益。
随着航海技术的不断提高和信息技术革命的持续推进,南海地区具有越来越 突出的地缘战略地位。南海地区不仅油气资源丰富,其海床和附近海岸上还富含 各种矿产资源,它还拥有全球16 个海运咽喉点中的4个,是世界上运量排名第 二的海上航道。[《南海自然资源》,中国南海网,http://www.thesouthchinasea.org. cn /2016-07 /25 /c_ 53724. htm]在资源有限的国际社会中,南海地区丰富的自然资源储量和突 出的地缘战略地位使之成为国家间争相关注的焦点。
在南海地区,随着中国的崛起,中国的海洋发展战略及其海上“丝绸之路” 倡议引越来越引起美国战略界的不安全感。出于维护南海地区主导优势的战略目 的,美国对中国的崛起存在不断加深的敌意,“没有其他的话题能揭示巨大而复 杂的美国在亚洲面临的挑战。首要的问题是中国不断发展的军事、外交和经济实 力,不仅在该地区,而且遍布全世界。中国的发展改变了区域经济平衡,使中国 扩大的政治影响力横跨东亚大陆。”[ Tarun Chhabra, Rush Doshi, Ryan Hass, Emilie Kimball,Global China: Regional influence and strategy[R],Bro okings,https://www.brookings.edu/research/global-china-regional-influence-and-strategy/,访问时间:2022 年 4 月 2 日。
8]中国的崛起和美国在南海地区维护既定利 益的需要,使南海成为中美结构性矛盾凸显和战略竞争的焦点之一。
此外,二战以来围绕南海地区领土主权争端和航行自由争议等问题一直未得 到有效解决,随着中美在南海地区战略竞争态势的加剧,原有争端成为美国联合 域内外国家遏制中国崛起的战略抓手。一方面,南海地区国家间的主权争端因受 域外大国的介入而日益复杂化和国际化,一直以来并未得到有效解决。另一方面, 中美之间关于“航行自由”理念主张不同,在南海地区存在维护各自理念的航行 自由实践,加剧南海地区紧张局势。最后,中国对历史固有主权的合理维护和利 用被部分南海周边和域外国家过度解读和利用。
2021 年拜登上台执政以来,面临国内外新环境。从国际层面看,新冠肺炎 疫情加速世界格局转型和国际秩序变革,中国取得抗击新冠肺炎疫情的重大胜利 为中国经济恢复与发展争取到宝贵的战略机遇期。相比之下,美国经济实力的相 对衰落和国内诸多不稳定因素的牵制给自身带来战略焦虑感,它将中国作为美国 霸主地位的假想敌进行全面打压和遏制,美国国内共和党和民主党在针对遏制中 国这个问题上也逐渐达成共识,南海地区成为拜登政府打压中国的一个重要组成 部分。美国国内对于南海地区形势日益焦虑,美国流行的看法是“中国正在控制 南海”而“美国还没有找到有效应对的方案”。在此背景下,拜登政府的南海政 策成为美国国内外关注的重点领域,在南海问题上,拜登政府对前任的南海政策 既有连续性的继承也有微调。
本文以拜登上台执政为总体背景,在梳理美国各历史时期南海政策的基础 上,重点分析拜登政府的南海政策动因、特点以及其对前任政府南海政策的继承 和调整,从而把握拜登政府南海政策的总体趋向,为中国应对和维护南海地区和 平稳定局势做好充分准备。


0.1.2 选题意义
拜登上台执政以后,南海地区局势面临新的不确定性,拜登政府将会在南海 地区实施怎样的政策将会直接影响南海地区发展态势和走向。作为奥巴马政府时 期的副总统,拜登曾多次就南海问题表态,然而,在国际局势不断变幻的大背景 下,拜登执政以后是否会继承奥巴马政府时期的南海政策,抑或在前任的基础上 做出根本性调整,成为当前研究美国政府南海政策的新的出发点。
通过系统分析拜登政府的南海行动和政策,一方面可以把握拜登政府对南海 地区具体政策的继承点和新特点、新手段,从而揭示其南海政策的本质并有针对 性地制定应对策略和做好风险预测,从总体上把握中美关系的稳定和控制潜在风 险;另一方面,从全球层面看,拜登政府的南海政策服务于其维护海洋霸主地位 的总目标,对拜登政府南海政策的研究也能更好地从历史的角度梳理美国全球海 洋政策的特点和规律;再一方面,从权力转移的角度看,对拜登政府的南海政策 研究可以帮助我们从宏观层面总结霸权国家在维护全球既定海洋利益时的政策 方针和效用;最后,在国际无政府状态和普遍的核威慑条件下,分析霸权国家对 崛起国家的政策选择强度和烈度等特点,对我们认识新国际环境下的国家间关系
9
具有重要的研究意义。


0.2 研究现状
0.2.1 国外研究现状
对拜登政府的南海政策进行分析和研究离不开对美国的南海政策研究历史 文献进行梳理和总结,并在总结的基础上,有针对性地分析拜登政府的南海政策 新动向、新特点。因此,根据对国外相关文献资料的整理分类,国外对美国政府 的南海政策研究情况大致如下:
关于南海问题产生的原因,美国学界主要围绕南海的地缘战略价值提升,地 区国家在南海地区的主权声索,中国实力的增长与在南海地区的开发,中美在南 海地区实力较量与博弈几个方面论述。帕特里克M.克罗宁(Patrick M. Cronin) 针对美国的利益,指出南海问题有四个根本原因,即南海是中美地缘战略竞争中 心;南海将决定亚太地区国际关系和行为的规范的建立;中美军事实力较量的试 验场;区域资源的经济中心和全球航运的重要枢纽。[ Patrick M. Cronin,Power and Order in the South China Sea, Nov.10, 2016.]前美国副助理国务卿斯科 特•马西尔指出以下几点原因:贯穿东亚的海上航线是世界上主要的贸易动脉之 一;中国试图通过施压方式来解决国家之间的主权争端的努力和中国对专属经济 区法律权威的概念引起美国的担忧;中国对南海的主张存在歧义。[ S.HRG.111-135, MARITIME DISPUTES AND SOVEREIGNTY ISSUES IN EAST ASIA[EB/OL], Hearings Before the sub-committee on East Asian and Pacific Affairs of the Committee on Foreign Relations United States Senate One Hundred Eleventh Congress, First Session, July 15,2009.]道格拉 斯・D •斯温(Michael D. Swaine)指出,对美国而言,南海是亚太地区的重要 区域,原因有三:南海航行自由(FON);中国可能对其他声索国无故使用武力; 北京最终可能会利用其在该地区日益增长的影响力来创造一个损害美国利益的 势力范围。[ Michael D. Swaine, America's Security Role in the South China Sea[J/OL],https://carnegieendowment.org/2015/07/23/americas-security-role-in-south-china-sea-pub-60826,July 23, 2015.
10]
二战后形成的美国在南海地区的利益体系。美国学术界一致将二战后美国在 南海地区取得的主导地位当成是国家既定利益,不容他国侵犯。美国学术界的研 究文献显示,美国在南海地区的利益主要包括三个方面:维护海洋航行自由的利 益,经济和商业利益,捍卫国际规则和规范以维持地区稳定。关于海洋航行自由 利益,2020 年美国国防部发布的《海上优势--以综合的全域海军力量占主导地 位》从宏观层面概括了美国总体的全球海洋利益,“美国是一个海洋国家。我们 的安全和繁荣取决于海洋。前沿部署并能够在全球范围内进行快速反应和持续作 战的海军部队仍然是美国最持久和最通用的军事影响工具。” 表明海洋利益是 美国全球利益的核心,随着南海地缘价值的持续提升,南海地区更成为美国捍卫 国家利益的重要区域。杰里•亨德里克斯Jerry Hendrix)认为,美国海军在南 海的行动在任何意义上都是合法的。根据国际法,任何国家都不能在以前没有主 权特征的地区创造主权领土,因此,中国人造建筑周围的水域不是其领土主权。
1布鲁斯•琼斯(BRUCE JONES)指出,自二战结束以来,美国对海洋的控制一 直是其自身全球地位概念的核心。[ JERRY HENDRIX,The U.S. Navy Must Act to Ensure the Freedom of Navigation in the South China Sea[J/OL], https://www.nationalreview.com/2015/10/south-china-sea-artificial-islands-us-navy/, Oct.28, 2015.] [ BRUCE JONES,A New Era In Indo-Pacific Security[J/OL], https://www.noemamag.com/a-new-era- in-indo -pacific-security/, Sep.21, 2021.]帕特里克・M •克罗宁(Patrick M. Cronin) 较全面地概括了美国在南海地区的利益体现,美国本身不是亚洲任何领土争端的 当事方,但我们对所涉问题有着浓厚的兴趣。美国的利益包括地区和平稳定、美 国军舰无害通过权、地区贸易、投资等重要商业利益等最基本的利益。 [ Senate Foreign Relations Committee Hearing, ”Maritime Disputes and Sovereignty Issues in East Asia”, Testimony by Scot Maricel, https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/071509_Trans cript_Maritime%2 0Disputes%20and%20Sovereignty%20Issues%20in%20East%20Asia.pdf,Jul.15,2009.]理查 德•克罗宁和奥莉安娜•斯凯拉•马斯特罗(Oriana Skylar Mastro)也分别从中 国“扩张”的角度阐述美国的利益体现,并将中国在南海地区的行动当做影响美 国在南海地区利益的主要因素。其他政治家和学者,如彼得•达顿(Peter Dutton)) 斯科特•马西尔(ScotMarciel)、吉姆•韦伯JimWebb)也持有相同或相似的 观点。
美国学界认为中国在南海地区的活动给美国带来不安全感。绝大多数美国学 者都认为中国在南海地区的一系列行动引起美国高度不安全感。首先是中国在南 海地区表现出的强烈自信。奥莉安娜•斯凯拉•马斯特罗指出,中共领导层的行 为一直带有机会主义倾向,尤其是在习近平的领导下。随着相对实力差距的扩大, 中国可能更有信心推动其议程,强调威慑以确保良好的安全环境更可能解释中国 的自信言行。[ A ChinaFile Conversation,Has COVID-19 Changed How China's Leaders Approach National Securit y?, https://www.chinafile.com/conversation/has-covid-19-changed-how-chinas-leaders-approach-national-security, Jun.3, 2020.
11]在习近平的领导下,北京采取了更加强硬的政策,大大改善了北 京在南海的地位。维克拉姆•〕•辛格(Vikram J. Singh)指出,中国在南海扩张 的意图是否是主导世界,这是不可知的,这也是其他国家希望能制衡中国的原因 之一。[ Vikram J. Singh,Vikram Singh on the South China Sea, https://www.usip.org/publications/2018/10 /vikram-singh -south-china-sea,Oct.25,2018.]帕特里克M.克罗宁指出,撇开美国的意图不谈,与南海有关的事件令人 眼花缭乱的节奏和纷繁复杂的问题在很大程度上使战略规划者和政策实施者都 感到不寒而栗。[ Patrick M. Cronin,Power and Order in the South China Sea, https://www.cnas.org/publications/rep orts/power -and -order-in-the-south-china-sea,Nov.10, 2016.]从中国疯狂的岛屿建设热潮,到常设仲裁法院对中国索赔和活 动的历史性法律裁决,再到大国海军演习,再到与美国盟友的双边关系,再到大 量的渔业、石油在勘探、海上执法活动等方面,南海确实使“亚洲熔炉”的不稳 定因素日益加剧。[ This is the phrase coined and judgment made by Robert Kaplan. See Robert D. Kaplan, Asia's Cauldron: The South China Sea and the End of a Stable Pacific (New York: Random House, 2015).]迈克尔・E•奥汉隆(Michael E. O' Hanlon)和詹姆斯•斯坦 伯格James Steinberg)认为,许多中国人认为美国的再平衡是不加掩饰的遏制, 而美国的许多人则认为中国的军事现代化和领土自信是北京试图破坏华盛顿的 联盟并将美国赶出太平洋的有力迹象。[ Michael E. O'Hanlon, James Steinberg,Don't Be a Menace to South (China Sea),https://www.brookings.edu /opinions/dont-be-a-menace-to-south-china-sea/Apr.21,2014.]布鲁斯•琼斯(BRUCE JONES)指出, 美国对海洋的控制一直是其自身全球地位概念的核心,中国越来越多地利用其在 亚洲的实力地位来向澳大利亚等邻国和近邻施压,而且常常是用相当有力的措 辞,中国未来的意图虽然不可知,但从种种迹象来看都令人担忧。[ BRUCE JONES, A New Era In Indo-Pacific Security[J/OL],https://www.noemamag.com/a-new-era-in-in do- pacific-security/, Sep.21, 2021.] [ Adam Gallagher,As China Projects Power in the Indo-Pacific, How Should the U.S. Respond?, http s://www.usip.org/publications/2019/06/china-projects-power-indo-pacific-how-should-us-respond, June 25, 2019.]
其次,美国学界认为中国强调对南海“无可争辩的主权”以及在南海地区扩 张势力范围,正在影响以规则为基础的秩序。亚当•加拉格尔(Adam Gallagher) 说,中国正在影响以规则为基础的秩序,以培育“以中国为基础的规则秩序”。 6 CMSI 会议出具的一份报告指出,中国人民解放军正在进行“战略转型”,从 一支地区海军转变为一支也能在世界其他地区有效作战的部队。与“近海”努力 一样重要的是,中国在东亚以外“远海”开展行动的能力对其在更广阔的世界的 影响力更为重要。[ CMSI Conference: Going Global? The People's Navy in a Time of Strategic Transformation,https:/ /usnwc.edu/News-and-Events/Events/CMSI-Conference-Going-Global,访问时间:2021 年 12 月 10 日。] [https://www.csis.org/analysis/us-asserts-freedom-navigation-south-china-sea,访问时间:2021 年 12 月 10 日。]迈克尔•格林(Michael Green)和格雷戈里B.波林(Gregory B. Pauline)认为,美国在南沙群岛的领土争端上不持任何立场,但在对这些岛屿周 围水域提出什么样的主张上确实采取了强硬立场。美国与地区国家一样担心,中 国故意对大片水域和海床的主张含糊其辞,这是南海紧张局势的主要推动因素。 8亚洲高级助理艾米•西莱特(Amy Searight)和杰弗里•哈特曼(Geoffrey Hartman) 指出,中国正在为建立对中海的控制而进行持久的、长期的努力。中国对南海的 控制意图可以通过稳步建设能力和基础设施,人工岛上的军事设施,从而能够更 好控制南海;中国已经暗示其在控制南海时可能采取的行动,骚扰在南海作业的 美国海军军舰,警告军机远离其人工岛屿,表明可能会破坏对美国至关重要的航 行和飞越自由;中国已表明愿意为实现其目标而承担巨大风险,并对菲律宾和越 南等较弱邻国进行彻底的胁迫。[ Amy Searight, Geoffrey Hartman, The South China Sea- Some Fundamental Strategic Principles, https://www.csis. org/analysis/south-china-sea- some-fundamental-strategic-principles, 访问时间:2021 年 12 月 12 日。]理查德•方丹(Richard Fontaine)认为,中国 的岛屿建设带来了超越海洋自由的另一个挑战。通过在远离海岸的地方建设和军 事化前哨基地,中国正在增强其投射能力。中国在南海的设施代表着北京远离海 岸线的兵力投射能力的显著提高。这应该引起美国和南海国家的关注。[ Richard Fontaine,Projecting Power in theSouth China Sea,https://www.cnas.org/publications/ commentary /projecting-power-in-the-south-china-sea,访问时间:2021 年 12 月 10 日。]
即美国政治界以及包括亚当•加拉格尔、迈克尔•格林、格雷戈里B.波林、 艾米•西莱特、杰弗里•哈特曼、理查德•方丹、克罗宁、马西尔、斯温在内的 美国学界学者都认为中国在南海的行动和主张正在影响地区安全和削弱美国的 地区力量和影响力。哪怕中国的壮大和发展是大势所趋,其发展力量压缩了美国 在南海地区的发展空间是客观事实,引起美国的不安全感。
最后,美国学界认为其盟友开始质疑美国在亚太地区存在的决心。理查德•莫 德(Richard Maude)指出,东盟也在南海地区面临三重焦虑一卷入冲突、被迫“选 边站”和被边缘化。就东盟而言,它必须接受四国对中国崛起做出自己选择的权 利,并对中国强硬的外交政策和大规模军事现代化的真正担忧做出回应。[ Richard Maude,Testing Times for ASEAN as Indo-Pacific Leaders Meet, https://asiasociety.org/au stralia /testing -times-asean-indo-pacific-leaders-meet,访问时间:2021 年 12 月 9 日。]罗伯 特・D •威廉姆斯(Robert D. Williams)认为,如果美国不愿意以切实的新措施 来支持其对东南亚国家的承诺,就有可能进一步疏远该地区的官员,使他们担心 美国是一个不可靠的战略伙伴。[ Robert D. Williams,What did the US accomplish with its South China Sea legal statement?, https:// www.brookings. edu/blog/order-from-chaos/2020/07/22/what-did-the-us-accomplish-with-it s-south-china-sea-legal-statement/, 访问时间:2021年12月1日。
13]哈德里安• T •萨珀斯坦(Hadrien T. Saperstein) 认为,随着中国针锋相对和灰色地带行动的数量和强度激增,该地区尤其是东南 亚的中小国家将开始重新评估其与美国的整体安全关系是否足够维护自己的安 全优先级。作为这种重新评估的结果,其中一些中小国家将采取“双重政策”, 即在美国优先考虑国内问题的同时,公开向美国表明他们仍然致力于长期安全安 排,但同时也积极采取行动,私下对冲以更好地与其他国家定位。[ Hadrien T. Saperstein, America's troubles ahead in theAsia-Pacific, the interpreter, Jan.14 2021, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/america-s-troubles-ahead-asia-pacific.]
大部分学者认为,美国对中国南海活动的回应不足以改变中国的行动,也助 长了中国正在将美国赶出该地区的说法。反击中国的努力已经成为对美国对该地 区许多人的承诺的关键考验。如果美国不去挑战中国的胁迫,就会发出关于美国 联盟体系实力的危险信号,并削弱美国作为安全伙伴的吸引力。
迈克尔• D •斯温(Michael D. Swain)、约瑟夫•普鲁赫 Joseph Pruher)、 J •斯台普顿•罗伊(J. Stapleton Roy),保罗•希尔(Paul Hill),大卫•兰普 顿(David Lampton),埃兹拉•沃格尔(Ezra Vogel)提出,维持美国在东亚的 防御安排的可信度,同时专注于经济发展而不是军事对抗,最有利于美国的基本 安全利益。此外,调整安全态势、与中国和其他国家合作、保持强大联盟网络、 辅以与北京及其盟友和其他亚洲大国之间的谅解并使之非军事化可以实现一个 更加一体化和更有活力的经济区域。[ Michael D. Swain, Joseph Pruher, J.Stapleton Roy, Paul Hill, David Lampton, Ezra Vogel,How the U.S. Leads in Asia,How America Can Lead in Asia, https://carnegieendowment.org/2016/12/12/ how- america-can-lead-in-asia -pub-66428, 访问时间:2021年12月12日。]理查德•方丹(Richard Fontaine)提出, 美国与其亚洲的伙伴应该深化安全合作,不是为了遏制中国,而是为了平衡它的 自信,以减少胁迫和冲突的可能性。在平衡中国力量方面,他提出要深化亚太联 盟伙伴关系。[ Richard Fontaine,Projecting Power in the South China Sea, https://www.cnas.org/public cations/ commentary/ projecting-power-in-the-south-china-sea,访问时间:2021 年 12 月 10 日。]迈克尔• E •奥汉隆认为,中国在该地区崛起的某些方面几乎是不 可避免的,因此我们应该将注意力集中在试图塑造或改变中国行为中真正令人反 感和具有威胁性的那些方面。[ Michael E. O'Hanlon,Don't be provoked: China and the United States in the South China Sea, https://www. brookings.edu/blog/order-from-chaos/2015/09/18/dont-be-provoked-china-and-the-united-states-in-the-south- china-sea/,访问时间:2021年12月10日。]奥汉隆还和詹姆斯•斯坦伯格James Steinberg) 提出,应当将南海争端问题看成应对大国崛起战略的一部分,而不是单独解决这 一地区的问题。[ Michael E. O'Hanlon, James Steinberg,Don't Be a Menace to South (China Sea), https://www. brookings.edu/ opinions/dont-be-a-menace-to-south-china-sea/,访问时间:2021 年 12 月 10 日。]
帕特里克• M •克罗宁(Patrick M. Cronin)博士指出,南海冲突可以而且应 该避免,它可以被避免,因为即使利益冲突是存在的,利益大于分歧点的特点依 旧是突出的。[ Patrick M. Cronin,Averting Conflict in the South China Sea,https://www.cnas.org/publicatio ns/commentary /averting-conflict-in-the-south-china-sea,访问时间:2021 年 12 月 10 日。
14]美国可以通过推进国际法、加强地区机构、增强军事能力和信心 以及扭转对中国零和关系的看法,帮助该地区走向和平与稳定的潮流。克罗宁和 麦乐德哈(Melodie Ha)指出,美国需要紧急考虑一项严肃的海上战略,以对抗 灰色地带的侵略并促进与该地区盟友的机构间合作。首先,美国需要扩大其对在 南海及其周边地区严重违反地区规范和法治的行为征收成本的能力。其次,美国 需要在国内和与志同道合的国家一起加倍努力,以改善印太地区的共同海洋领域 意识。第三,美国应支持建立一个多国联合海上舰队,以遏制该地区现状的单方 面改变。最后,是时候否认中国声称北京遵守国际海事法而华盛顿蔑视它的空洞 说法了。这四个步骤不能替代全面的印太战略。但总的来说,这些步骤可能是一 个更强大的合作伙伴网络的开始,并提供了防止任何单一国家单方面决定进入 21世纪的世界规则的手段。道格拉斯-D •斯温提出防止局势进一步恶化且旨在 加强合作的五个步骤:不反对解决领土主权争端的双边谈判,要求中国阐明“九 段线”的性质,加强联盟对冲中国崛起压力,共同合作开发南海资源。斯科特•马 西尔认为,针对南海问题,美国要根据不同的问题做出不同的政策回应,“关于 美国军舰在专属经济区的航行自由,我们敦促中国通过对话解决分歧。我们与中 国有着广泛的联系,其中包含许多对两国都具有重要战略意义的问题。我们在一 些问题上非常一致;我们的双边关系可以包容和尊重这些分歧,并通过对话负责 任地解决这些分歧。[ Senate Foreign Relations Committee Hearing, ”Maritime Disputes and Sovereignty Issues in East Asia,” Testimony by Scot Maricel, Deputy Assistant Secretary of State, East Asian and ASEAN Affairs, July 15,2009, Federal Information and News Dispatch,https://www.foreign.senate.gov/i mo/media/doc /071509_ Transcript_Mari ime%20Dispute s%20and%20Sovereignty%20Issues%20in%20Eas t%20Asia.pdf.]阿什利•〕•特利斯(ASHLEY J. TELL IS)指出,应对中国 挑战必须具备三个要素:保持美国在印太地区的全球优势和地区优势;重振美国 的力量投射;加强联盟和建设合作伙伴能力。[ ASHLEY J. TELLIS,Protecting American Primacy in the Indo-Pacifice,TESTIMONY: SENATE ARMED SERVICES COMMITTEE,https://carnegieendowment.org/2017/04/25/protecting-american-primacy-in- indo- pacific-pub-68754,访问时间:2021 年 12 月 11 日。]
奥莉安娜•斯凯拉•马斯特罗指出,贸易战、COVID-19的影响以及增加的 军事活动增加了美国和中国在南海发生冲突的风险,美国最有效的战略应该是将 外交举措与该地区更强的威慑态势结合起来。[ Council on Foreign Relations,“Military Confrontation in the South China Sea”,May 21, 2020, https://www. cfr.org/report/military-confrontation-south-china-sea.访问时间:2021 -06-19。


15]丹尼尔•布卢门撒尔认为,“我 们既不希望看到亚洲发生代价高昂的军备竞赛,也不希望看到由中国主导的亚洲 我们的排斥。为了实现这些目标,我们应该加强我们的联盟外交,以向我们的盟 友保证他们不会受到胁迫。我们应该在海上行为的核心原则上为中国划定明确的 红线。但是,我们必须为我们的军队提供适当的资源这一事实是无法回避的。只 要每个人都知道我们可以兑现我们的承诺,外交就能取得成功,亚洲也能享有更 多的和平与繁荣。需要的是良好的老式美国治国方略——说话轻声细语,但手里 拿着一根大棍子。"[ Senate Foreign Relations Committee Hearing, "Maritime Disputes and Sovereignty Issues in East Asia,"[EB/OL], Testimony by Scot Maricel, Deputy Assistant Secretary ofState, East Asian and ASEAN Affairs, July 15,2009,Federal Information and News Dispatch, https://www.foreign.senate. gov/imo /media/doc /071509_ Transcript_ Maritime%20 Disputes%20and%20Sovereignty%20issues%20in% 20East% 20Asia.pdf.]艾米•西莱特(Amy Searight)和杰弗里•哈特曼(Geoffrey Hartman)指出,为了对抗中国控制南海的努力,美国需要一个可持续的战略来 增强自己的能力,保持美国的军事优势是维持美国在亚洲的地位的关键;美国也 应该期待盟国在应对中国的胁迫方面做出更大贡献,盟国在该地区支持美国军队 态势的努力仍然至关重要,更有效地与有能力的伙伴合作,并加强地区秩序。在 新政府着手修改美国在南海的战略时,应牢记以下准则:威慑与合作并举,采用 一致和可持续的政策和信息,展开政策工具包,重振与盟友和合作伙伴的互动, 在争议中保持原则立场。布莱恩•克拉克(Bryan Clark)和丹•帕特(Dan Patt) 认为,中国威权政府面临政权崩溃的高风险为威慑创造了机会,美国应该提高解 放军和中共对潜在军事行动评估失败的可能性。第一,要了解解放军或中共领导 人可能会期待什么,将美国和盟国情报界信息与监视所取得的数据一起评估,预 测反应行为。第二,印太司令部的投资应优先考虑作战基础设施,提供更多的部 队装备选择;印太司令部领导人和五角大楼官员应该相合作,迅速解决关键的作 战问题,这些问题将阻碍台湾或其他盟友的成功防御。第三,威慑北京还需要增 加不确定性,减少侵略的好处,增加商业形式的纠缠,并在台美之间建立定期的 技术交流。第四,通过不断探索和测试对手的防御,持续交战可以揭示对手的计 划反应或潜在漏洞。[ Bryan Clark, Dan Patt, The Realistic Path to Deterring China, https://www.hudson.org/research/ 17423-the-realis tic-path-to-deterring-china, 访问时间:2021 年12月 8日。]杰弗里・A •巴德(Jeffrey A. Bader)认为,中国正在对美国 的全球利益构成越来越大的挑战,我们必须做到的是寻求中国的支持与合作,但 我们必须敏锐的意识到,有些问题我们必须坚定不移,思考中美关系的更好方式 是彻底脱钩,但彻底或完全脱钩也不符合美国的利益,在合作中必须有一些持续 的联系,我们不能拥有一个全球性的“分裂网络"。[ David Barboza, Jeffrey A.Bader, Obama's past and Biden's future with China,https://www.brookings. edu/on -the-record/obamas-past-and-bidens-future-with-china/, 访问时间:2021年12月 1 日。
16]


综上所述,美国学界关于应对中国崛起的事实存在两种不同的政策主张。这 两种主张本质上都是为了将中国崛起的事实引向有利于双方发展的轨道,但在具 体做法上存在两种明显的不同态度,一种是在承认中国崛起客观事实的基础上, 通过非军事化、平衡、改变中国行为、强调利益等方式引导中国行为和改变中国 关于地区发展的看法,从而实现良性发展。迈克尔• D •斯温、约瑟夫•普鲁 赫、J •斯台普顿•罗伊、保罗•希尔、大卫•兰普顿、埃兹拉•沃格尔、理查 德•方丹、阿什利• J •特利斯、迈克尔• E •奥汉隆、詹姆斯•斯坦伯格、特里 克・M •克罗宁、麦乐德哈、道格拉斯• D •斯温都持有这样的观点。第二种是 以奥莉安娜•斯凯拉•马斯特罗、丹尼尔•布卢门撒尔、艾米•西莱特、杰弗里•哈 特曼、布莱恩•克拉克、丹•帕特、杰弗里• A •巴德为代表的相对强硬派,他 们主张以威慑与合作并举的方式加强美国在南海地区的力量和削弱中国发展的 信心,一方面通过增强盟友合作关系,加强军事量和地区存在,加强军事基础设 施建设威慑中国的南海行动,另一方面保持与中国的不完全脱钩状态,保持在南 海和台湾问题上的原则立场以争取合作的余地,从而在“走钢丝”的策略中实现 威慑与合作目的。
关于美国应对中国南海崛起存在的挑战。塞思•克罗普西(Seth Cropsey) 指出,美国战略的基本前提仍然是军事转型,即相信高科技能力的结合将为美国 军队提供相对于中国和俄罗斯对手的决定性优势。[ Seth Cropsey, Harry Halem, China's Growing Aircraft Carrier Force, https://www.hudson.org /research/17406- china-s-growing-aircraft-carrier-force, 访问时间:2021 年 12 月 8 日。]但转型需要时间,例如,海 军的 DivesttoInvest 计划将减少大型水面作战舰队,为小型军舰和无人水面舰艇 腾出资金。因此,悬而未决的问题仍然存在:如果中国不遵守我们懒散的时间表 怎么办?中美对抗可能比我们想象的更早爆发。[ 同上。] [ Michael D. Swain, Joseph Pruher, J. Stapleton Roy, Paul Hill, David Lampton, Ezra Vogel,How the U.S. Leads in Asia,How America Can Lead in Asia,https://carnegieendowment.org/2016/12/12 /how-america-can-lead-in-asia -pub-66428, 访问时间:2021年12月12日。
17]迈克尔・D •斯温、约瑟夫•普 鲁赫(Joseph Prouch)、J •斯台普顿•罗伊(J Stapleton Roy)、保罗•希尔(Paul Hill)、大卫•兰普顿(David Lampton)、埃兹拉•沃格尔(Ezra Vogel)指出, 美中经济的一体化和平衡发展更有利于国际平衡。然而,今天的美国面临着一个 与其数十年来所知的世界截然不同的世界。在国内,美国面临着一系列的问题和 趋势,进一步挑战其适应不断变化的全球环境的能力。高度两极分化的政治和社 会环境正在抑制重振经济的重要基础、应对不断增加的国家债务、日益加剧的收 入不平等、侵蚀基础设施和不断攀升的权利成本的努力。如果任其继续,这种美 国的政治和经济困难将限制华盛顿在多极世界中的竞争能力,削弱对美国在朋友 和盟友中持久力的信心,并可能加剧美国国防开支的下行压力。瑞安•哈斯(Ryan Hass)认为,不能让关于中国的政治话语过热,它会带来负面影响,特朗普将中 国政策政治化的一个重要教训是,短期权宜之计不会自动与长期国家利益保持一 致,此外,它还会导致种族主义,使种族主义激增和公民自由受到侵蚀;可能使 美国与盟友的合作伙伴就中国问题进行协调的能力复杂化。中国挑战的规模在提 醒美国政治机构注意国内复兴和重建的重要性方面会越来越有用在世界舞台上 处于领先地位,但该项目最终需要根据自己的条件来证明其合理性。任何依靠中 国的外部威胁作为克服国内分歧的基础的努力都不太可能成功,并可能损害美国 在国内外的利益。[ RYAN HASS, Playing The China Card,https://www.noemamag.com/playing -the-china-card/,访问时间:2021 年 12 月 2 日。]雅各布•斯托克斯Jacob Stokes)认为,美国决策者在与中 国打交道时将面临六大挑战:在中国胁迫下维护印太地区和平,建立和维持盟友 和合作伙伴的联盟,制定和实施全政府对华政策,平衡外交与国内更新,寻找与 中国在共同利益上合作的现实途径,为中美关系寻找新的变通方式。[ Jacob Stokes,Six Challenges for the Biden Administration's China Policy, https://www.usip.org /publications/ 2021/02/six-challenges-biden-administrations-china-policy,访问时间:2021 年 12 月 13 日。
18]


从梳理相关外文文献中可以发现,当前美国关于南海地区问题研究具有以下 特点:首先,美国关于中国南海地区的研究大部分是以问题为导向进行的对策型 研究,即其以二战后形成的既定利益体系为标准,在现有问题和现象的基础上进 行分析,进而提出针对问题的对策并根据利益趋向提出未来发展战略。其次,将 美国在二战后形成的利益体系看成是法定的不容侵犯的国际体系的一部分。美国 将其在二战后继承的日本在太平洋地区主导权力体系看成是美国既定利益体系, 将他国的不同主张看成是对其国家权力的侵犯和挑战,并以武力威胁、结盟和外 交胁迫等方式捍卫其既定利益,体现了现实主义的权力特点。再次,对于中国在 南海地区提出的权力主张,美国政界以及学界展现出罕见的一致性看法,即对中 国固有的南海地区领土主张持否定态度,将中国在南海地区的诉求看成是对美国 利益的挑战和对美国主导地位的威胁。最后,关于应对中国崛起的对策,美国学 界对于中国的崛起这一客观事实予以承认,但是对于中国在南海地区的发展持有 两种不同的态度,以奥汉隆和克罗宁为代表的一部分学者认为中国的崛起是国家 发展的必然趋势,其崛起不可避免;另一部分以艾米•西莱特和布莱恩•克拉克 为代表的学者则将中国在南海地区的发展看成是对美国地位的挑战,因此在具体 应对中国崛起的主张方面也出现两种不同主张,一种是在承认中国崛起客观事实 的基础上,通过非军事化、平衡、改变中国行为、强调利益等方式引导中国行为 和改变中国关于地区发展的看法,从而实现良性发展。另一种是主张以威慑与合 作并举的方式加强美国在南海地区的力量和削弱中国发展的信心,一方面通过增 强盟友合作关系,加强军事量和地区存在,加强军事基础设施建设威慑中国的南 海行动,另一方面保持与中国的不完全脱钩状态,保持在南海和台湾问题上的原 则立场以争取合作的余地,从而在“走钢丝”的策略中实现威慑目的。
然而,美国国内现有的南海政策研究文献缺乏对2008年以来美国南海政策 的系统性和连续性梳理以及在梳理基础上对其政策演变总体特点的分析和总结。 当前,美国国内关于2009年以来南海地区政策的研究文献大多集中在对某一任 总统的南海政策研究,缺乏对奥巴马、特朗普和拜登政府南海政策的总体梳理和 分析,以及在此基础上对美国政府南海政策延续性和创新性特点的研究,这也是 本文需要着重分析和研究的重点。


0.2.2 国内研究现状
国内对美国政府南海政策的研究和分析主要分为:对南海政策的起源及演变 研究,美国南海政策演变的原因分析,奥巴马、特朗普、拜登政府各自主政时的 南海政策新动向研究。
关于美国政府南海政策的起源及演变研究。周琪、信强、夏立平和聂正楠都 将美国的南海政策理解为美国在南海问题上的立场,并纷纷指出美国在南海问题 上经历了中立—有限介入—全面(直接)介入的演变过程。鞠海龙和张晓明则认 为美国的南海政策经历了起源、发展、调整、定型的阶段。但部分学者将美国的 态度当做美国的具体政策,忽略了对美国具体南海政策的系统分析和研究。
关于美国政府南海政策演变的原因分析。周琪、夏立平和聂正楠、刘早荣和 汪爱平认为美国南海政策演变的原因主要有:南海地区地缘政治重要性日益增 长,美国战略重心向亚太地区转移。此外,夏立平和聂正楠还认为:美国国内强 硬派的作用以及少数东盟国家的拉拢也是美国改变南海政策的两大动因。[ 夏立平、聂正楠.:《21 世纪美国南海政策与中美南海博弈》社会科学,2016,(10)。
19]综合 而言,国内学者认为美国南海政策演变的原因分析包括以下几点:南海地区商业 和战略地位的日益增长,美国战略重心向南海地区的转变以及对海上航行自由原 则的捍卫,中美战略博弈日益聚焦于南海地区,美国国内强硬派的作用,南海沿 岸部分主权争端国家的拉拢。
关于奥巴马政府的南海政策新动向研究。奥巴马执政时期是美国政府大幅调 整南海政策的一个时期。通过对国内学者的研究观点进行总结以后可以发现,这 一时期的美国政府南海政策具有相比以往的新动向和新特点,具体而言表现在 “亚太再平衡战略"的实施;对南海事务的介入深度加强,去“中立化"倾向日 益明显;在政府政策趋于强硬的同时,南海地区“航行自由"频率和军事存在加 强等方面。倪峰、夏立平、刘早荣、楼春豪、王巧荣、周琪、时永明、蒋琛娴和 鞠海龙等人对奥巴马政府的南海政策分别做了分析和论述。其中,蒋琛娴和鞠海 龙还指出奥巴马执政时期在南海及周边地区培育安全体系、军事部署、南海国际 话语主导权的新特点,[ 蒋琛娴,鞠海龙:《论美国实施极端南海政策的客观条件》,和平与发展,2020(05)。]王巧荣则指出,就美国南海政策的出发点而言,它仍是 美国传统南海政策的延续。[ 王巧荣:《奥巴马执政时期美国的南海政策》,史学月刊,2019(10)。]
关于特朗普政府的南海政策新动向研究。大部分国内学者持有的一种观点 是,特朗普政府的南海政策在前任政府政策的基础上具有继承性和延续性、极端 化、军事化色彩。蒋琛娴、鞠海龙、钟飞腾、张蕾蕾、朱峰、王巧荣、刘金波、 蒋琛娴和鞠海龙等人都对特朗普政府的南海地区政策分别做出分析或预测,其中 张蕾蕾的观点比较全面地概括和代表了国内现有研究的主流观点。张蕾蕾在《美 国特朗普政府南海政策分析》中提出这样的观点,即特朗普政府在南海问题上的 政策表现主要包括:南海巡航定期化、频繁化,其捍卫美国在南海的军事行动可 致信性的决心并不比前任政府弱;将南海微与其他问题相挂钩,如南海问题与“美 国优先"政策相挂钩,在南海问题、经贸问题、网络安全问题等方面实行挂钩政 策;在印太战略背景下,凸显中国在南海的威胁,强化美国既有的安全同盟关系。 并提出美国特朗普政府南海政策的实质在于,以航行自由原则维护美国海上霸 权;既有对奥巴马政府政策内涵的继承,也打上具有特朗普及其团队行事风格的 政策独特性,权力炫耀与对美国的霸权护持的观点。[ 张蕾蕾:《美国特朗普政府南海政策分析》,国际论坛,2019,21(01)。]
关于拜登政府的南海政策新动向研究。由于拜登上台执政的时间还不满一 年,国内关于拜登政府南海政策研究的文献相对较少,主要代表有胡波、钟飞腾、 傅崐成等人。现有的国内研究文献关于拜登政府南海政策的研究更多地侧重于在 对拜登从政经历分析的基础上做宏观分析和政策预测。其中胡波在《拜登政府的 南海政策》中指出,拜登在担任奥巴马政府时期的副总统时,曾多次就南海问题 表态,在美国国内特别是战略界人士对于南海形势日益焦虑的情况下,拜登政府 会比其前任在立场上更加强硬。[ 胡波:《拜登政府的南海政策》,世界知识,2021,(01)。
20]总体而言,国内专家和学者对拜登政府的南海 政策研究总体上抱持一种冷静和审慎的态度,呈现出战略层面回归美国传统,战 术层面更加灵活多变,执行层面更加具有遏制性的特点。
综合而言,国内外现有文献都在不同程度上对美国政府的南海政策进行了分 析和研究。其中,国内的研究文献对美国政府的南海政策总体演变历程及其原因 和特点进行比较系统和全面的分析,但是在对具体某一任政府南海政策的分析方 面过于零散和琐碎,侧重立场态度的说明而缺乏对其南海地区政策的系统性分 析,在这一点上,国外现有的研究文献做的比较好。根据当前的国外研究文献资 料,可以发现,国外现有研究比较注重对某一任政府的政策进行研究,而且更侧 重现象和对策分析,但是缺乏对历史以来美国总体南海政策的梳理和归纳性分 析。将国内外研究文献的长处结合起来以后,便能从宏观和微观上全面认识美国 的南海政策。因此,在接下来对拜登政府的南海政策进行研究分析时,本文将在 梳理美国南海政策的基础上系统分析拜登政府的南海政策措施,努力做到既全面 又具体。


0.3 研究方法
本文的写作过程中主要运用了以下几种研究方法:
0.3.1 实证分析方法
在总结出拜登政府南海政策继承点和创新点的基础上,需要以事实加以佐证 和说明,以支持个人观点和研究成果。本文将运用实证分析的方法支持和证明个 人观点,且该实证分析更注重对拜登政府对华政策项下的南海地区政策的分析和 研究,即拜登政府的南海政策是对华总体战略的一部分,对拜登政府南海政策的 分析不离开对华遏制的总体战略。

0.3.2 比较分析方法
随着奥巴马政府执政以来美国南海政策的大幅调整,特朗普政府将南海政策 推向军事化和极端化,面临新时期的国内外环境,拜登作为一名资深的建制派领 导人,在领导美国的南海政策方面必然会采取更加专业和平衡的南海政策。因此, 本文将运用比较分析的方法对拜登政府的南海政策进行分析和研究,通过对大调 整以来的美国政府南海政策进行对比分析,梳理出美国在南海地区捍卫利益的方 式、方法,以便更深入地了解拜登政府的南海政策。
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0.4 难点和创新点
0.4.1 难点
关于拜登政府的南海政策研究大多停留在预测性分析阶段。因此,关于拜登 政府南海政策的研究材料不足是本文研究中存在的主要难点。
拜登上台执政一年多,其关于南海地区的政策脉络大致清晰但不具体。根据 拜登政府上台以后在南海地区的实践行动,可以发现,政府的换届和领导人风格 的变换会对南海地区产生一定的影响,但不太可能改变根本的方向,即拜登政府 可能会在南海问题上比前任更加专业和强硬。但拜登自上台以来还没有针对南海 地区出台专门的政策方针,因此,在分析拜登政府南海政策方面还需要更多材料 的积累。
其次,对奥巴马政府以来的美国南海政策进行宏观的梳理和分析也是本文研 究中的一个难点。现有的研究分析大多停留在对奥巴马和特朗普政府具体南海政 策的比较分析方面,缺乏对奥巴马、特朗普和拜登政府的南海政策的系统性梳理 和在系统梳理基础上的具体比较分析。本文的研究建立在对奥巴马政府执政以来 的南海政策总体梳理和比较的基础上,因此,本文要先对美国总体的南海政策进 行宏观的梳理把握,在此基础上再进行具体研究。

0.4.2 创新点
在众多研究美国政府南海政策的文献中,大多数研究都从南海政策的立场转 变、政策演变、原因分析等视角出发,对奥巴马和特朗普政府南海政策的分析也 停留在具体的政策措施层面,缺乏从美国全球战略层面对南海政策进行系统性总 结和梳理研究。
作为“亚太再平衡”战略实施以来的第三任政府,拜登政府的南海政策路线 在总体方向上必然是服务于美国国家总体战略利益的,即拜登政府的南海政策与 “亚太再平衡”和“印太战略”中的南海政策内容一脉相承。但是拜登政府的南 海政策具体包括哪些内容,采取怎样的实施手段,想要达到怎样的具体目标,尤 其是相比大调整以来的总体南海政策措施,拜登政府的南海政策有哪些继承点和 创新点,实施这些创新点的动因和影响是什么,这些创新点对美国国家的南海战 略有哪些调整和扬弃是本文试图突破的重点。
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1.美国南海政策的历史发展进程
二战以前,美国在南海地区以关注殖民利益和商业利益为主,并未形成系统 明确的南海政策。这期间,美国与南海地区的关系有一个逐步接触和发展的过程。 二战结束以后,美国取代日本在西太平洋地区的海洋权益,成为这一地区的主导 力量,其在西太平洋地区的影响力较二战前有质的提升。1945 年,美苏冷战的 开始又使美国通过采取结盟、部署军事基地、开展军事合作等方式加强在这一地 区的影响力,逐步形成美国主导的西太平洋基本格局。冷战结束后,“9 • 11” 事件使美国的战略重心转移至中东地区,美国在南海地区维持以反恐合作为主的 常态化影响。 2009年以后,中国成为世界第二大经济体,美国开始转移战略重 心,实施“亚太再平衡”战略。
1.121 世纪以前美国的南海政策
从美西战争至 20世纪末的一百多年时间里,美国的南海政策具有一个阶段 性的发展过程,其背后的形成动因是美国国家商业特性和海洋性特征。

1.1.1美西战争后美国开始在南海实施殖民主义扩张政策
早期中美贸易是促成美国向太平洋沿岸拓殖的唯一因素[李定一,《中美早期外交史》[M],第30页。
23]。但从18世纪至20 世纪初的这段时期,美国在西太平洋的主要关注点在于中国的巨大市场,而非南 海。直至20世纪30年代日本、法国相继占领南海的岛屿群之后,美国才开始真 正关注南海的地缘战略价值。
从 1784 年“中国女皇号”抵达中国至 1814 年间,是美国探索和开拓与中国 贸易路径的时期,这一时期,中美之间的贸易往来主要发生在中国南海沿岸的广 州、澳门地区,且具有一定官方背景的特性。自 1814年开始,美国对华乃至东 亚地区国家贸易的性质与内容开始发生变化,对华贸易更加规范和系统。15 世 纪至19世纪初,美国在殖民与贸易的边缘游走。1840年鸦片战争开始前后,美 国在鸦片战争中采取“观望与等待”政策并尽可能利用战争情势,实现美国的利 益最大化。此后,美国与中国之间的关系进入殖民与被殖民的发展阶段。
美西战争和中国的“门户开放”政策成为美国进入南海的另一个重要战略支 点。美西战争结束后,菲律宾成为美国在南海地区的第一个殖民地,开始在南海 地区加强存在并产生日益深刻的影响。1900 年,美国取得在中国享有“门户开 放”政策的特权,美国在南海地区的政策开始逐步形成。
综上所述,美国与南海地区的联系肇始于与中国的贸易往来,在南海地区的 持续存在过程也是美国国家实力和利益不断积累和发展的过程,反映美国国家发 展战略的明显变化--是美国由“门罗主义”向“扩张主义”转变的重要缩影,其 利益重点不在南海地区,而是在中国的权益获取上,这一时期的南海地区只作为 正常的海上通道存在。

1.1.2二战结束后美国确立主导全球海洋秩序体系的地位
二战结束后,美国全球海洋秩序主导地位的确立经历了两轮与其他列强的较 量,分别是凡尔赛-华盛顿体系确立时期和雅尔塔体系确立时期。
1921 年8 月21 日,美国组织召开华盛顿会议,调整各国在远东太平洋地区 的利益范围,但此次会议没有对日本本土海军发展力量加以限制,为日后日本扩 张留下隐患。
二战爆发后,美国通过取代日本在西太平洋地区的主导地位最终确立其称霸 全球的海洋体系。美国在太平洋战场上彻底击败日本并取代日本在太平洋上的原 有地位使美国意识到海洋通道和岛屿的重要战略作用,美国成为二战的最大赢家 --世界最大的债权国,拥有称霸世界的国家实力和能力,拥有覆盖全球的海洋体 系。美国在经历了两次世界大战之后确立了其全球海洋领导地位,奠定其南海政 策的实力基础。

1.1.3冷战结束后美国巩固海洋制度领导体系
二战结束以来至冷战结束,西太平洋地区服从于美苏冷战格局,是美苏双方 展开较量的前沿阵地,围绕遏制苏联扩张和反共产主义的一系列美国西太平洋政 策共同构成美国早期南海战略政策的雏形。
二战结束初期至冷战结束的美国南海政策发展可以大致分为三个发展阶段。 第一阶段,二战结束至新中国成立是美国南海地区政策的观望阶段,由于中国走 向未定,美国一边支持中国内战中的国民党政府,一边对共产党的政策徘徊不定。 中华人民共和国的成立使美国失去在亚洲地区的重要地缘战略依托,美国在东海 和南海地区加紧构筑“反华包围圈”,南海成为冷战的前沿阵地。第二阶段,朝
24 鲜战争爆发至 1970年是美国南海战略布局初步形成的关键阶段,中华人民共和 国的成立和朝鲜战争的爆发让美国措手不及,失去蒋介石领导的中国大陆的事实 和在朝鲜战场上的热战使美国积极投入遏制共产主义的行动,在南海地区制造严 密的反华和反共产主义阵营,美国南海战略布局初步形成;第三阶段,1970 年 至冷战结束是美国南海政策不断调整的阶段,中美建交在很大程度上缓和了南海 地区紧张局势,尽管这期间南海地区围绕岛礁争端的斗争时有发生,美国的南海 地区政策进入二战结束以来最为缓和的时期。
1970 年中美建交以后,南海地区局势在美国的总体遏制下有所缓和。中美 关系出现缓和时,美国对中国的态度有所缓和,但针对南海主权问题仍坚持原有 立场,表明美国遏制中国的总体战略方向并未发生改变—美国不会愿意看到中国 收复西沙群岛,更不会愿意中国在南海地区进一步发展。因此,中美关系改善后 的美国南海战略依旧是遏制为主,但具体应对的方式和策略更加灵活,一方面在 南海地区制造“恐慌局势”,造成东南亚国家的危机感,以此消解地区和平的局 面,防止将美国量逐出西太平洋地区;另一方面,矛盾和争端的存在必然要求美 国作为“仲裁者”在南海地区主持“正义”,从而使东南亚地区各国既“恐慌” 又不得不依赖美国,同时保持对中国的警惕。
综上所述,美国自二战结束初期至冷战末期,在南海地区的政策总体上以遏 制为主,其目标是保持美国在南海地区的战略优势,防止任何一个大国挑战其主 导地位,以维持在南海地区的势力范围和影响力,维持航行自由规则。
1.1.41995 年以来美国逐步加深对南海地区的关注
1995 年“美济礁事件”以后,美国开始调整其亚太战略,旨在捍卫美国在 南海的既定利益,防止中国力量的扩张。
虽然对中国的遏制战略是新中国成立以来美国一以贯之的战略重点,但冷战 以后的遏制战略不再从属于美苏两极对抗体系,反而在更大程度上具备防止中国 利益外溢的特点。因此,当中国政府于1996 年公布西沙群岛的领海基点基线时, 克林顿政府将中国的这一行为视为“中国的崛起”,进而出台一系列旨在维护亚 太安全战略的文件。[贾庆军.论克林顿政府的南海政策[J].社会科学动态,2018(05):35-39.
美国捍卫其在南海地区的利益还在于维护其在南海地区的经济、安全、军事 和航行自由的利益。冷战结束以来,西太平洋地区经济持续发展,成为拉动世界 经济增长的重要力量,南海地区的经济价值和商业价值提升,随之而来的航运业 务也日益增多,马六甲和印尼等海洋航道的战略重要性更加凸显,南海地区周边 国家经济发展水平相继提升,对资源的需求和关注也增加,濒海国家对海洋的天 然依赖性,促使处于上升中的国家发展要求更多海洋利益,对海洋资源和岛礁资 源的利用与争夺成为国家发展和竞争的题中之意,南海地区国家日益交织的经济 发展要求、政治安全要求、海洋权益要求使南海地区成为地区热点。伴随南海地 区深度和广度的拓展,美国在南海地区的利益体系也随之扩展,美国在南海地区 的利益除作为主权国家的经济利益、军事利益外,还有安全利益和捍卫航行自由 的利益。这里的安全利益是指捍卫其二战后形成的美国在南海地区的体系利益, 即防止和遏制中国对南海地区海洋主权提出超出美国利益范围的过度要求。
20 世纪末南海战略地位的提升和领土争端的加剧使美国开始调整南海地区 政策,进入一个频繁调整南海战略的时期。克林顿政府调整亚太安全战略,相继 出台“21 世纪国家安全战略”和“军事部署战略”,在巩固美国在亚太地区的 核心地位的同时加强在亚太的军事存在。[贾庆军.论克林顿政府的南海政策[J].社会科学动态,2018(05):35-39.
26]进入21 世纪,美国对南海问题的关注 进一步加强。“9 • 11”事件以后,美国同菲律宾和泰国以及新加坡等国的关系 进一步加强,同越南和马来西亚的关系有所改善。东南亚地区国家及其组织因反 恐的合作措施进一步加强。2009年开始,美国遏制中国崛起的倾向明显加强。
综上所述,自美西战争以来美国对南海地区的关注有一个逐步变化和强化的 过程,随着美国国家商业利益范围的扩展和海洋利益的扩张而形成和发展,服务 于美国总体国家战略。

1.2奥巴马政府的南海政策主要表现
2009 年,奥巴马担任美国总统以后,“高调介入”南海地区事务,实行以 “接触+遏制”为主要特点的“亚太再平衡”战略,南海地区问题成为美国外交 决策中的重要组成部分。2011 年 11 月,奥巴马政府宣布将战略重心转向亚太地 区,要求美国逐步将在伊拉克和阿富汗的军事行动转变为在亚太地区更深层次的 战略参与。这一倡议显然是试图维护美国在亚洲的领导地位并旨在制衡中国在该 地区无处不在的影响力。

1.2.1建立安全联盟基础上的秩序
奥巴马政府“亚太再平衡”战略的重点转向了安全领域,该战略构成了以美 国为主导的亚太安全战略框架,强调多边主义,以促进建立在相互安全联盟基础 上的秩序。
奥巴马总统于2011年在澳大利亚议会发表演讲时提出了他的愿景,向世界 传达的信息很明确--它的目标是通过建立的多边机构维护全球和平与合作的准 则。为了实现这一愿景,奥巴马政府最显著的政策决定是强调合作参与和“分担 负担”。[ Lofflmann, Georg,”The‘Obama Doctrine'-vision for Change?” In The American Grand Strategy under Obama. Edinburgh University Press,2017.]他认识到,美国并非拥有无限的资源和力量,也并不指望美国主宰世 界各地事件的结果,这与前任总统的单方战略截然不同,他相信美国的形象可以 通过一个强大的盟友和伙伴关系网络来恢复。[ 同上。]
奥巴马政府的安全联盟秩序建设主要体现在过边机制合作和联盟建设方面。 在加强美国参与亚洲多边机构方面,奥巴马政府也确实取得了一定的成果,例如 东盟地区论坛(ASEAN)以及跨太平洋伙伴关系(Trans-Pacific Partnership,简 称TPP)。奥巴马政府将积极地参与这些机构视为最优先事项,因为这使美国能 够在有关该地区安全和经济的讨论中保持有影响力的声音。作为奥巴马政府遏制 战略的重要一环,TPP贸易协定包括澳大利亚、文莱、日本、马来西亚、新加坡、 越南、墨西哥、加拿大等 12个国家,不包括中国,为签署国之间28 万亿美元的 贸易和投资设定了新的条款,它还将让美国在制定代表全球 40%贸易的组织规则 方面占据主导地位。正如奥巴马本人所说,“(美国)不能让中国这样的国家制 定全球经济的规则”因为“(美国)95%的潜在客户都生活在(美国)边境之外”。 这些声明为美国利用TPP作为挑战中国的手段的指控增添了真实性。
在联盟建设方面,奥巴马担任总统期间,美国与亚太地区盟友之间的关系得 到加强,主要表现为美日、美澳、美印同盟关系的加强。美国与日本之间加强同 盟关系最典型的例子是2013年美国国务卿和国防部长与日本外交和国防大臣举 行的“2+2”会议结束时达成的《防卫合作联合声明》。此外,奥巴马总统向中 国明确表示,尖阁列岛(中国东海)在美日安全条约的保护之下。这一声明使奥 巴马成为首位正式承认这些岛屿的在任美国总统,并为美国对南中国海有争议岛 屿的看法开创了先例。[https://www.cfr.org/expert-brief/abe-and-obama-reconciliation-and-rebalance, 访问时间:2021 年12月21 日。]在美澳同盟的关系建设方面,美澳关系在奥巴马政府的 领导下恢复了生机。2015 年的部长级会议上,澳大利亚支持美国对中国夺取土 地的不满,并呼吁所有索赔国家停止建设和军事化。在美印关系方面,奥巴马政 府为美国制定了新的美印关系,奥巴马主张将印度纳入联合国安理会,这不仅承 认了印度获得大国地位的道路,也承认了印度作为全球顶级参与者的地位。[ Reidel, Bruce,”Obama and South Asia.”In Avoiding Armageddon: America, India, and Pakistan to the Brink and Back . Brookings Institution Press, 2013.]。
此外,奥巴马还利用中国与主权声索国之间的矛盾加强与越南、菲律宾等国 的关系。同样,奥巴马也积极争取菲律宾以抵抗中国。2014 年,美国和菲律宾 签署了《加强国防合作协议》(Enhanced Defense Cooperation Agreement),允许美 国在菲律宾各地轮换军队,并在菲律宾现有的军事基地上修建设施。[ Lake,Eli.“The Philippines Just Blew up Obama's Asia Pivot.”Text. The Straits Times, October 24, 2016.
总体而言,奥巴马对南海的态度是非常谨慎的,他的“重返亚洲”战略以及 与中国周边国家密切合作的选择,是一项经过深思熟虑的举措,意在不失去中国 的情况下加强该地区的内部联系。他意识到,没有联盟力量的支持,应对中国的 崛起是不可能的,甚至可能仍然不足以阻止北京。然而,奥巴马又担心他的国家 行动可能会被北京解读为试图遏制中国,他把他的许多战略举措作为合作的副产 品。

1.2.2强调“航行自由”原则维护美国利益
自 20 世纪 90 年代以来,美国在其总体南海方针中一直保持一致,即虽然它 不对相互竞争的主张采取立场,但它确实对如何推动和最终解决这些主张有自己 的看法。这一立场符合维护美国在南海的关键利益,其中,维护航行和飞越自由 等国际准则是至关重要的利益体现之一。
2010年,美国国务卿希拉里•克林顿在河内发表《河内宣言》,首次向中 国发出了限制政策的炮火。她强调了美国在南中国海的航行利益,并提议通过一 个合作的多方程序来解决索赔国之间的管辖权。像其他国家一样,美国的国家利 益在于航行自由、亚洲开放通道、海洋公地以及在南中国海遵守国际法。
2008年10月27日,奥巴马政府经过几个月的内部辩论最终做出决议,导 弹驱逐舰拉森号将在中国南海人工建造的礁石之一渚碧礁12海里范围内通过, 执行所谓的“自由航行行动”。这一行动是确保美国海军、海岸警卫队和民用船 只以及所有国家的船只保持不受限制的海上权利的一种手段。奥巴马政府虽然在 南沙群岛的领土争端上不持任何立场,但在对这些岛屿周围水域提出什么样的主 张上确实采取了强硬立场。中美之间在南海地区根本利益上的冲突使中美之间的 主张争端难以调和。
FON 行动是奥巴马政府南海战略的重要组成部分,也是美国维持全球海洋 利益的重要主张,在南海地区的“航行自由行动”计划是美国不会加入违反国际 法的海事主张的实际证明,通过这种行动方式向中国领导人施压,迫使北京对反 对行动提供法律上的依据。

1.2.3加强南海地区军事力量部署
奥巴马政府一直寻求建设东南亚国家的能力,以寻求平衡中国不断崛起的压 力。奥巴马政府宣布到 2020 年将面向亚太地区的美国海军比例从历史标准的 50%增加到 60%。奥巴马政府在任期间宣布结束在伊拉克和阿富汗的战争,同时, 他还一方面平衡与中国的关系,另一方面加强南海地区的军事压力,构筑对中国 的“接触+遏制”总体格局。2012 年,奥巴马在澳大利亚议会宣布,美国参与伊 拉克和阿富汗的战争即将结束,美国正重新把重点放在快速增长但普遍受中国影 响的亚太地区。此外,他还提出强化美菲军事同盟关系,这显然是针对菲律宾与 中国的领土争端。[ Renato Cruz De Castro, The Obama Administration's Strategic Pivot to Asia: From a Diplomatic to a Strategic Constrainment of an Emergent China ?, The Korean Journal of Defense Analysis, Vol. 25, No.3, September 2013,331 —349.
29]
2012年6月,在新加坡举行的香格里拉对话期间,美国前国务卿帕内塔(Leon Panetta)宣布,到2020年,美国海军将把60%的海上资产转移到亚太地区。这 一行动包括部署6艘航空母舰,美国海军的大部分巡洋舰,驱逐舰和沿海舰艇, 旨在接近近海行动。他补充说,先进的武器系统,如F-22猛禽战斗机、弗吉尼 亚级快速攻击潜艇、轻装但快速的但濒海战斗舰(LCS),以及名为DDG-1000 的新型驱逐舰,改进的精确制导武器。
美国将战略注意力重新聚焦于亚太地区,保证了未来美国在该地区重大和长 期参与方面的影响。奥巴马总统宣布的“重返亚洲战略”意味着美国全球战略的 重大调整,从“9・1T事件后的反恐战争转向重新平衡美国的注意力、努力和 资源,以应对东亚的挑战和抓住机遇。这也表明,奥巴马政府在以往外交方式为 基础的遏制政策失败后,决定在遏制与绥靖之间走一条中间道路。奥巴马政府发 出了一个明确的信息,即美国准备确保亚洲的稳定,保护盟友,保持战略平衡。 归根结底,奥巴马总统的亚洲战略重心是扩大而不是改变美国自 1945 年以来在 亚洲的国防政策,即维持前沿部署的部队,以保证美国参与重大的地区发展。
综合而言,南海只是美国对亚太地区更大战略的一部分。奥巴马政府的再平 衡是要在亚太行为体内部实现广泛的权力平衡,同时推进维护和扩大包容性、基 于规则的国际互动架构。[ Marcel Angliviel de la Beaumelle and Patrick M. Cronin,How the Next US President Should Handle the South China Sea,CNAS,Oct.17, 2016.]然而,奥巴马政府的“亚太再平衡”战略在其有限的 任期内并没有得到充分实施,由于国内政治斗争的掣肘和国际变换不定的局势, 其政策理念并没有具体政策体系的支持,因此美国学界曾犀利指出,该政策被证 明是令人失望的。

1.3特朗普政府的南海政策主要表现
在特朗普担任总统期间,中国被明确宣布不是美国在亚太和南海的合作伙 伴,而是美国的竞争对手,其在南海地区的主要政策表现为:加大南海“航行自 由”力度,拉拢域外盟友加入南海行动和质疑中国南海主权合法性。

1.3.1加大南海“航行自由”力度
特朗普政府认为中国严重挑战了美国在南海和亚太地区的军事主导地位,美 国发起的中美战略对抗进入新水平。[ Hropb MumuH*,nO几HTHKA CEA B MXHO-K HTA市CKOMMOPE B O BPEM只 nPE3HUEHTCTBA JJ.T PAMnA ,MARITIME CONFLICTS AND SECUR ITY IN EAST ASIA AND EURASIA,2020.No1(58).P.46-62.
30]奥巴马政府时期,美国在南海地区投射力 量的主要工具是保护“航行自由”行动,特朗普政府使这一政策变得更具攻击性, 旨在挑战北京在南海的主张,遏制中国在该地区的行动。
作为特朗普印太学说的一部分,美国在南海政策中的两个新趋势变得明显。 其中之一便是保障南海“航行自由”军事行动的规模和强度显著增加。在特朗普 上台之争半年以后,特朗普政府恢复了在南海的“航行自由”行动,并且强度显 著增加,在其任期内美国海军在南海争议水域共进行了28次行动。相比之下, 奥巴马第二届任期内只进行了四次这样的行动。美国太平洋舰队曾在罕见的公开 声明中宣布,将其所有前沿部署的核攻击潜艇派往西太平洋,以帮助对抗中国在 南海的行动。这一事件标志着美国第一次在争议海域对中国发起强劲的挑战。这 些行动具有双重性质:一方面,它们被定位为仅旨在保护航行自由的维和行动。 另一方面,它们是美国遏制中国军事活动的主要工具,这导致该地区的紧张局势
加剧。
特朗普执政期间,美国开始积极拉拢其盟友,包括非区域盟友参与南海的联 合行动,特别注意保护所谓的美国海军在争议地区开展的保护“航行自由”行动。 特朗普政府试图让欧洲和亚洲盟友参与以在南海建立反华联盟的FONOP的规模 和强度有所增加。特朗普政府的航行自由行动本身与其说是“维和”,不如说是 破坏稳定和挑衅。
总的来说,近年来,美国一直在系统地增加其在南海的军事存在,美国国防 部长马蒂斯(J.Mattis)、国家安全助理博尔顿仃.Bolton)和国防部长太平洋安 全顾问施莱佛(R.Shriver)都是南海"航行自由"行动的积极支持者,美国"航 行自由”行动的强度增加和军事部署的加强加剧地区不稳定因素,中美海上摩擦 和冲突风险加剧。

1.3.2拉拢域外盟友加入南海行动
美国盟友在特朗普政府南海政策中发挥的作用越来越大,成为特朗普政府遏 制中国海洋崛起战略的重要选项之一。
特朗普政府更加注重利用盟友影响力加强南海地区军事遏制行动。近年来, 美国在亚太地区和南海地区的外交政策权威专家的参与下,不断调整其南海战 略,将更广泛区域和欧洲盟友行动纳入到美国南海政策中。 2018年5月,在香 格里拉对话论坛上,法国和英国国防部长宣布两国武装部队将与美国一道,在南 海进行演习和行动。 [ Liu Zh. France, Britain to sail warships in contested South China Sea to challenge Beijing, South China Morning Post.04.06.2018.
31]2019年1月,英美两国军舰自 2010年以来首次在南海举 行联合演习。 2019年4月和2019年5月,法国海军首次在南海发起了自己的海 军袭击,旨在挑战北京对西沙群岛和南沙群岛的主权主张。对于欧洲本身而言, 参与此类行动有两个目标:展示欧洲--大西洋的团结和维护国际还是法律法规的 决心以及展示军事能力 。
特朗普还试图通过在亚太地区的双边安全关系积极重启四边安全对话机制 (QUAD),将四边机制定位为“四个民主国家的联盟”。该联盟机制旨在减少 中国在太平洋和印度洋的军事存在,同时增强对中国体制机制的约束作用。特朗 普政府在南海地区的联盟目标很明确,即建立一个包括亚洲和欧洲盟友在内的对 抗中国的战术联盟,以美国为首的联盟体系将得到巩固,并可以实现在解决南海 冲突问题上孤立中国的目的。

1.3.3质疑中国南海主权合法性
2020 年 7 月,美国彻底放弃在南海地区的不干涉政策,并开始正式拒绝中 国在南海地区的合法海洋主张。此前的几十年中,美国在南海争端中一直奉行“谨 慎不介入”的南海政策。[ Selig S. Harrison,China, Oil, and Asia: Conflict Ahead? (New York: Columbia University Press, 1977), p.5.
32]
特朗普上任一年后,开始对中国南海采取强硬立场。寸任国防部长詹姆斯马 蒂斯公开警告说,如果中国不限制其在该地区的行为,将会产生“更大的后果”。 2020 年,特朗普政府开始以更直接的方式,即武力干预南海地区活动,美国组 建一支由三艘战舰组成的远程打击群,包括一艘搭载 F-35 战斗机的两栖攻击舰 和一艘澳大利亚护卫舰,驶往争议地区并在那里进行了海军演习。
2020 年,寸任美国国务卿蓬佩奥在华盛顿公开谴责中国的海洋主张“完全 非法”,并宣布美国将使其政策与常设仲裁法院 2016年驳回中国主张的决定保 持一致。他还表示,中国无权在其人工岛屿周围建立专属经济区;无权骚扰他国 的渔业或能源勘探活动;“没有任何法律依据单方面将其意愿强加于该地区。” 在此之前,美国在南海问题上的政策立场从未如此明确被表述过。
关于九段线,特朗普政府尚未完全了解中国人的活动以及中国政府希望享有 的在该线路范围内执行的权利。但他和奥巴马政府一样,继续强调只要此类主张 超出中国的海洋法权利,中国便没有根据享有线内的“历史权利”。
从根本上说,特朗普政府的南海政策与上届政府的政策只是形式和重点的不 同,而不是内容上的不同,并且实际的军事部分存在轻微地增加。总体而言,美 国在亚太和南海的政策具有战略性,很少依赖总统团队的变动。特朗普执政期间 美国海军在南海的行动最终扩大了,总体紧张程度有所增加。

2.拜登政府南海政策的新动向
拜登政府的南海政策总体上继承了特朗普政府寸期的强硬路线,与前两任政 府在遏制中国的总体路线上是一致的,在程度上是逐步加强和深化的。但拜登政 府的南海政策较前两任政府而言具有新的特点,具体表现在对华总体关系的更加 理性和体系化,对地区规则主导作用的加强和遏制体系的广度和深度增加,在军 事政策中有强化,在意识形态和价值观竞争中更加注重塑造所谓美式民主政治。

2.1注重塑造“竞争为主”的中美地区关系
与特朗普政府执政时期奉行“单边主义"的战略不同,拜登政府的对华政策 更倾向于以竞争为主的战略,他主张通过强调共同利益和目标的一致性加强竞争 合作机制和联盟体系的力量,形成对华总体的竞争格局。同时在对华接触方面更 加强调“无害竞争",一方面营造对华友好和谐的表面环境另一方面又实施强硬 对华政策,塑造竞争为主的总体对华关系。

2.1.1 强化前任政府对华强硬总体路线
拜登政府将中美战略竞争关系作为其对外关系中的主轴,聚焦于中美战略竞 争这一中心议题,并强调“内政就是外交,外交也是内政",这种将外交落脚点 放在国内的做法与特朗普政府奉行的“美国优先"政策宗旨如出一辙。
与特朗普政府仅强调经济领域收益不同,拜登政府在对华总体战略方面不仅 关注短期经济收益,更着眼于本国长远发展利益,因此拜登政府在对华战略中寻 求全面且有重点的遏制、有选择的合作路线,例如:在经贸领域,涉及高新技术 和 5G 信息通讯的项目类型实施技术保护和限制,在有利可图的农产品、疫情防 护产品、日用品等领域则睁一只眼闭一只眼,理性处理对华贸易关系;在军事领 域,加强对中国军事遏制强度,减少南海“航行自由"频次,加强美国海空军的 前沿存在和投送能力,加强核威慑能力;在政治领域,继续在国际舆论平台上炒 作“中国威胁"、“中国胁迫"、“中国恐吓"论,借所谓美式民主政治拉拢盟 友敌视中国,借人权打压中国、干涉中国内政、混淆国际公众视听等。
在具体的南海政策方面,拜登政府也表现出很强全面强硬和遏制的特征。主 要表现在,第一,继续实施“南海航行自由"行动和定期军事演习活动,保持特 朗普政府时期的南海军事存在政策,同时加强军事演习活动的灵活性和机动性; 第二,积极修复并加强与美国盟友的关系,推动与盟友和伙伴更协调地开展军事 和外交联合行动,尽可能孤立中国在南海地区的存在;第三,加强南海地区美国 海军和空军的军事打击能力,更新军事基础设施、升级军事技术、加强信息建设、 增加军事人员存在,在军事上对中国强硬起来;第四,继续炒作和渲染“中国威 胁"论,借用国际法和现有国际规则,否定中国合法主权主张,拉拢欧洲等域外 国家声援美国主张向中国施加战略压力,在国际舆论中制造“多数人正确"的假
33 象,迫使中国服从美式规则,给中国在国际上制造法律和信誉挑战,试图抹黑中 国国际形象。这些手段和做法与特朗普政府寸期的极限施压路线一脉相承,实施 方式更加富有战略性和侵略性特征。
总而言之,拜登政府上台执政以后在对华关系方面几乎完全继承了特朗普政 府的总体强硬路线,即在对华战略方面继续实施总体遏制,他将特朗普政府寸期 的“印太战略”做了进一步的充实和加强,并表现出系统性、广泛性和专业理性 特征,其政策本质仍然是极限施压和遏制。

2.1.2注重塑造对华“遏制+军事威慑”体系
拜登政府的对华“遏制+军事威慑”体系是指对华总体遏制和南海军事威慑 政策。对华总体遏制是拜登政府对华总方略,即对华遏制是全面的、总体的、多 领域的,南海遏制是其中重要一环;军事威慑体系是指在中国周边地区保持美国 军事存在能力,加强美军在南海地区对中国的军事压力,威慑中国南海主张和不 合乎美国意愿的活动。拜登政府的南海地区遏制体系以军事联盟为基础,以盟友 关系为纽带,形成一个涵盖安全、政治、经济、技术、科技、防疫援助等领域的 遏制网络。
在具体的南海地区遏制政策上,拜登政府试图通过联盟体系构建一个对中国 南海的包围圈。他主张与盟友进行长期合作,通过联盟力量、新兴伙伴关系和区 域组织结成一个以美国为中心的网络,与中国展开全面竞争,遏制中国南海“扩 张”,将中国海上力量发展遏制在目标范围内,从而捍卫美国在南海地区的既定 利益,进而塑造有利于美国发展的战略环境。
在军事威慑方面,军事力量是美国在南海地区存在的实力基础,也是拜登政 府南海战略的基石。在军事投入方面,美国 2022财年国防法案进一步加强对“印 太司令部”和印太地区的相关军事预算投入。2022年起开始实施的“印太司令 部”军事预算同比增加了 60 亿美元,这意味着印太地区的美军基地和现有军事 设施将进行进一步的加强和更新。此外,澳大利亚-英国-美国三方核潜艇合作协 议(简称:AUKUS)的签署将中国南部海域置于美、英、澳三国的核威慑体系 下,尽管该协议发挥实质性作用需要假以寸日,但美国在印太地区的军事技术投 入和威慑影响不得不令南海周边国家慎重行动。
 
2.1.3强调所谓对华“无害竞争”
拜登政府在对华战略竞争中,在对外言论上强调“无害性",在行动措施上 奉行严厉遏制策略。拜登政府短期内难以遏制中国崛起的国际现实和中美之间实 力对比的接近使美国感到强烈不安全感。拜登政府将其面临的国家困境归咎于中 国的崛起,美国国内政治阶层和社会阶层也在舆论渲染下逐渐达成共识,一致敌 视中国的崛起,认为中国要取代美国在世界上的领导地位,一旦中国实现对美国 经济总量的超越,美国所谓民主制度的优越性将会受到国际社会质疑,美国的世 界影响力必然下降。基于此,拜登政府提出本质上遏制中国崛起的“对华无害" 竞争策略。
拜登政府提出具有“无害"特点的对华政策,主要表现为:第一,拜登政府 宣称“不会寻求试图改变中国的政治制度",但在具体政策做法上却指责中国“经 济专制"、“政治威权主义"、搞“文化输出",不尊重人权,期待中国实现更 加开放民主政治经济和社会制度,这种表面尊重实际敌视的两面派做法实质上是 一种麻痹和强制策略。第二,在科技领域高喊与中国“竞争、对抗、合作"的口 号,却在实际对华贸易中奉行“脱钩"政策。第三,在中国台湾问题上,拜登政 府在与中国的交往中宣称支持“一中政策",实际上却与台湾地区领导人保持往 来并坚持对台军售,其表面的尊重和内在的分裂和干涉政策是对中国国家核心利 益的严重侵犯。
当前,拜登政府领导下的美国国内面临的科技创新不足,产业空心化,通货 膨胀加剧,失业率提高等问题加剧美国面临的国内困境,在拜登政府可资利用的 政策工具有限,实力有限的条件下,拜登不可能在实质上对中国“无害竞争"。 打击中国经济发展,遏制中国经济增长势头,为中国崛起制造障碍,保持美国世 界领先地位,才是符合拜登政府利益的选择。
综上所述,拜登在对华接触方面的“无害竞争"表态并不能有效缓和中美之 间日益加深的结构性矛盾,这种阳奉阴违的政策手段只会加剧中美之间矛盾鸿 沟。特朗普政府执政时期将美国面临的发展现状与问题归咎于“中国威胁论", 巧妙将国内矛盾转嫁到中美竞争上来,进而缓和国内的紧张局势和矛盾,而当前 拜登政府的两面手法相比其前任是有过之而无不及。

2.2注重塑造南海区域规则制定权
拜登上台执政以后,制定一系列针对中国南海发展的遏制政策,一面加强美
国南海“航行自由”的协调性,迫使中国遵守美国主导的“航行自由规则体系”; 一面塑造联盟体系的制度性和联动性机制,增强对抗中国南海不断崛起的海上力 量。其政策目的在于塑造南海区域规则制定权。

2.2.1 迫使中国遵守美国主导下的“航行自由”规则
“海洋自由原则”是二战以来美国为首的国际秩序体系得以维系的关键要素 之一,美国一直声称维护海洋自由是一项关键的国家利益,它担心中国对海洋法 的解释及其在南海的行动会对海洋自由原则构成重大挑战,因此拜登政府想方设 法遏制中国的海上发展行动,主导地区规则制定权,试图将中国海洋发展力量关 进美国主导下的“航行自由规则体系”的笼子。
拜登政府试图塑造南海地区“航行自由”规则的努力具体表现为:维护美国 武装部队在南海地区的“机动自由空间”;重返所谓“多边主义”,构建针对中 国海上行动的包围圈;拉拢域外国家参加南海“航行自由”行动,为“美国声音” 炮制“合法性”基础。
拜登政府执政以后明显加强了美国海岸警卫队在南海的常态化活动行动,试 图维护美国武装部队在南海地区活动的“自由空间”。中国在南海地区的合法主 张和海上行动引起了以美国为首的西方国家对南海航行自由的强烈担忧,美国主 导的在有争议地区的海军行动成为拜登政府首选的外交对策。美国海军舰艇和美 国海岸警卫队的快艇经常驶过台湾海峡。[ See, for example, Tyler Durden, “China Says US ‘Playing With Fire' After Warship Conducts 11th Taiwan Strait Transit This Year,” Zero Hedge, November 24, 2021; Mallory Shelbourne, “Destroyer USS Milius Performs Taiwa n Strait Transit,” USNI News, November 23, 2021; Agence France-Presse, “US Warship Transits Taiwan Strait after Biden-Xi Summit,” Yahoo News, November 22, 2021; Ben Blanchard, “U.S. Warship Again Transits Sensiti ve Taiwan Strait,” Reuters, November 22, 2021; Teddy Ng, “China Launches Naval and Air Drills as US Warship Transits Taiwan Strait,” South China Morning Post, September 18, 2021; Alex Wilson, “Navy's Monthly Taiwan Strait Transits Continue with Guided-Missile Destroyer USS Barry,” Stars and Stripes, September 18, 2021.]2021 年拜登执政以来至今,共进行了 6 次南海“航行自由”行动[ 参见 U.S. Indo-Pacific Command:https://www.pacom.mil/Media/News/Year/2021/?Page=43.],以及 3次美国第七舰队驱逐舰过境台湾海峡[ 同上。]。进 入2022年以来,美国海军驱逐舰USS Benfold在有争议的西沙群岛附近再次发起 “航行自由行动”,挑战中国“非法”和“过度”的海洋主张。[ Julie Coleman, US destroyer challenges Chinese South China Sea claims as US Navy warns 'nothing' Beijing says will deter it, https://news.yahoo.com/us-destroyer-challenges-c hinese-south -173604484.html?guccounter =1& guce_referrer=aHR0cHM6Ly93d3 cuZ29vZ2xlLmNvbS5oay8&guce_refe rrer_sig=AAA AKlttaelzmhy txGMv24V4 CSqMKMahxKZmNlk31Z4wXb5ey_j-3DSywb11Go0HQtM7gzGXWXdHiTLR 69LviXYCmTYVNi-B5Olp05M7Ur _ymymDSF93IzVsrl-MIAfIDllnvMmECHOFfAR3UXORkZYJ8KDligBeuU dpvCIXLtI qTrT,访问时间:2021 年 12月 30 日。
36]
拜登政府以积极的所谓“多边主义”战略重返亚洲,在亚太地区,通过修复 和加强与盟友的多边或双边关系,从地缘战略上逐步建构针对中国的海上包围 圈,迫使中国遵守美国主导的规则体系,同时强化规则制定权力和地区影响力。 以美国为首的国家试图遏制中国发展的努力使美国海军的“航行自由”行动具有 强烈的政治化色彩,并逐渐模糊了他们行动的目标。[ Christian Wirth, South China Sea "Lawfare": Fighting over the Freedom of Navigation, GIGA FOCUS ASIA, https://www.giga-hamburg.de/en/publications/giga-focus/south-china-sea-lawfare-fighting-over-the-freedom- of-navigation, 访问时间:2021 年 2 月 11 日。
37]
拜登政府还联合部分域外国家,参与南海“航行自由”行动,旨在捍卫美国 主导的“航行自由规则”体系。美国拉拢法国、英国、澳大利亚先后派遣军舰在 中国南海及周边海域航行,旨在表明美国及其利益相关国捍卫海洋航行自由的决 心以及对中国的“威慑”。
拜登政府的政策本质与特朗普政府的极限施压政策一脉相承,不同之处在 于,拜登政府的南海“航行自由”行动更加注重联盟之间的协调性和统一性。然 而,拜登政府的执政环境相比特朗普政府已经发生改变,拜登的联盟政策和拉拢 域外盟友的完美理论构想付诸实施还需要克服国际国内的现实困境。

2.2.2加强地区多边安全机制的体系化建设
拜登就任美国总统以后立即着手修复与盟友之间的关系,建立新的技术联盟 关系,加强在南海地区的多边安全机制体系化建设,形成一个遏制中国海洋崛起 的包围圈。在具体的战略涉及层面,拜登政府从加强四边协调机制,加强双边同 盟关系,创建新联盟体系,积极重返多边机制方面着手加强联盟体系化建设。
在联盟关系层面,拜登政府通过加强四边协调机制,整合四国资源加强区域 合作,推进“自由开放的印太地区”合作。在四国峰会上,他们着重讨论了在新 冠病毒疫苗、气候变化、新兴技术三大领域技术合作,拜登在四边安全机制首次 线上视频峰会上表示,美方致力于与地区盟友伙伴合作以实现地区稳定。四边协 调机制在合作范围方面有所扩大,在科技、经济、安全等领域加强协调,实质上 是构成美国在亚太地区与盟友的沟通机制和协调平台,其目标直指中国。
与此同时,拜登政府还致力于加强美日韩同盟关系,强化美日同盟关系并将 台湾和钓鱼岛纳入联盟关切范围,增强美韩关系,捍卫地区和平稳定,影射对中 国实力增长的关注。美日同盟关于中国问题、台湾问题和钓鱼岛问题的公开声明 表明美日同盟对中国发展和统一问题的遏制倾向明显。
在创建新联盟关系层面,美英澳签署AUKUS潜艇协议,建立军事合作基础 上的美英澳军事技术合作联盟用以威慑中国。AUKUS潜艇协议将让澳大利亚首 次使用美国提供的技术建造核动力潜艇,这也是美国 50年来首次分享核潜艇技 术,此前它只与英国共享过该技术,该协议将侧重于军事能力,也将涵盖人工智 能和其他共享网络以及海底技术。近年来,西方国家一直对中国在太平洋岛屿的 基础设施投资保持警惕,并批评中国对澳大利亚等国家的贸易制裁,由于近几年 的政治紧张局势,中澳之间的良好经贸关系已经破裂,澳大利亚将成为继美国、 英国、法国、中国、印度和俄罗斯之后世界上第七个拥有核动力潜艇的国家,澳 大利亚的核潜艇技术也将对美国在南海地区的影响力产生重要影响力。澳大利亚 亚洲协会的盖伊•博肯斯坦(Guy Boeenstein)说:"这确实表明,这三个国家都 在划清界限,以开始和反击中国在印太地区的侵略行动。”[Aukus: UK,US and Australia launch pact to counter China,BBC News,https://www.bbc.com/news /world-58564837, 访问时间:2021年2月11日。
38]
拜登政府在印太地区积极重返集团政治小圈子,在联盟层面上不仅加强原有 双边或核心同盟间关系,还积极加强和构筑多边联盟机制,通过军事、技术、经 济、安全、抗疫援助、气候合作等方式构建起符合美国利益的系统性联动机制。 在修复与地区多边组织的关系方面,重返东盟峰会并参加东亚峰会,布林肯访问 欧洲修复与北约盟友关系,启动气候外交活动并派特使前往印度和孟加拉国,派 出高级官员访问东南亚在抗疫和经济发展方面拉拢泰国、印尼、老挝。拜登政府 还在参加东亚峰会时重申美国对印太地区的承诺,声称美国“深切关注中国的胁 迫行为”并称“美国对台湾有承诺”。事实上,拜登政府表示了其在“一中一台” 问题上做出了具有明显倾向性的承诺,在国际社会上公然干涉中国内政,在多边 机制场合中表明遏制中国的明显立场。
拜登政府在南海地区的联盟体系建设有模仿北约体系建设的迹象,希冀通过 体系建设塑造和强化在南海地区规则主导能力。然而,拜登政府的亚洲联盟政策 体系明显缺乏类似北约的结构来产生更紧密的互操作性,尽管美日同盟关系密 切,并被称为亚洲安全的“基石”,但这种关系缺乏北约所享有的综合指挥和控 制结构。此外,美国的印太联盟在某些情况下缺乏北约现有的综合规划机制类型, 这限制了盟国更好地与美国协调学说和部队结构的能力。
此外,美国盟友与美国在处理与中国关系方面中,很多情况下意见不一,他 们也并不与拜登政府在管理中国行为的方式上保持一致,尤其是在新冠病毒疫情 影响下,由于各国在对中国关系方面存在不同利益主张,拜登政府协调统一联盟 内部主张,遏制中国合法南海行动的努力将是拜登政府不得不应对的一大挑战。
综上所述,尽管拜登政府试图在南海地区重塑和主导区域规则制定权,但其 政府必须认识到,虽然其领导力很重要,但过去四年已经教会其盟友美国可能并 不总是可靠的,这是一个不会被遗忘的教训。

2.2.3注重塑造联盟体系的制度性和系统性
有效应对“中国挑战”需要美国及其亚太盟国加强能力和协调,并在欧洲就 如何管理中国日益增长的全球存在、影响力和权力达成更大共识,因此联盟体系 的制度化建设在拜登政府的议事日程中显得格外重要。
在拜登政府的联盟体系制度化建设议程中,美日同盟、美韩同盟、AUKUS 核潜艇技术合作同盟是美国联盟体系制度建设的基础;美印同盟、美菲同盟、四 边合作机制、美日韩机制是该联盟体系的机制化联动力量,将印太主要国家通过 地区共同议题捆绑在一起;加强与东盟之间的合作机制建设,是对联盟体系外延 力量的加强。由此,美国构建起针对中国的制度化遏制联盟体系。
在美日同盟的机制化建设方面,日本海外军事行动的建立和解禁集体自卫权 两项决议的实施基于立法程序上实施这个大前提,因此,美日同盟关系的发展和 日本军事力量的“出笼”都建立在美日之间制度和立法的制度化发展基础上。此 外,日本针对中国的防御措施和步骤均体现出强烈的制度化色彩,从日本的军事 行动策略来看,其防御思路非常清晰,表明在应对台海问题上,日本已经形成明 确的国内立法程序体系,该体系将指导日本的海上行动,也服务于美日同盟共同 作用下的印太地区。
拜登政府对联盟体系机制化建设的努力主要体现在四边磋商机制的制度化 建设方面。拜登上台以后最重要的一项联盟措施是四边安全机制,2022 年美日 印澳四边安全机制首脑会议的声明指出,要加强“印太地区的军事介入和防范未 来的威胁”并要进一步加深“四边安全磋商机制”使它变成在整个印太地区和全 球范围内进行产业链、供应链调整的一个重要手段。四边安全对话机制已经成为 印太地区的关键“小边”机制。美、日、印、澳四国将定期会议安排制度化,并 就大流行和气候变化等重大挑战制定了强有力的共同议程。新德里马诺哈尔•帕 里卡(Manokhar Parrikar)国防研究与分析研究所的贾格纳特•潘德 Jagannath Panda)认为,四方可以成为联合国内部的强大影响力联盟,可以对抗中国在国 际组织中日益增长的影响力。作为一个小型多边机制,四方正逐渐成为一个智能
且有针对性的工具,以应对该地区现有多边平台和组织由于缺乏共识和执行停滞 而未能解决的共同挑战。[ Jagannath Panda, A COALITION FOR PEACE AND SECURITY: THE POWER OF THE QUAD IN THE UNITED NATIONS,February 17,2022,https://www.asiaglobalonline.hku.hk/coalition-peace-and-security-power-quad-unite d-nations.
40]
四国协调机制内部的各国之间在政治外交协调以及由此产生的国内政治和 法律建设也在进一步上升。对于日本这样的国家来说,它的海外军事行动的建立 以及解禁集体自卫权体现出明显的日本特色,即首先在法律立法程序上去完成。 日本在应对台海问题方面的相关举措已经逐步法制化和程序化,这个法制程序也 会决定日本对未来台湾、台海甚至南海的直接的军事介入。因此,亚太地区国家 应对新的中美战略竞争背景下的地区热点问题的机制正在推动各国相关的立法 过程。美国四边机制协调能力的提升以及机制内部各国法制程序的推动在整体上 强化了美国的同盟体系效能,即拜登政府上台以后,美国围绕“印太战略”的协 调能力实质上在进一步的上升。
拜登政府通过一系列外交政策将对华战略扩大至针对整个亚洲的精心设计 的战略。拜登政府主导下的太平洋盟国之间的合作包括四方领导人峰会、与日本 和韩国的“2+2”会议、国防部长奥斯汀的印度之行、与韩国和日本国家安全顾 问的三边会议,以及拜登总统和日本首相菅义伟之间的面对面白宫峰会。拜登团 队进一步寻求促进亚欧盟友之间的联系并就中国带来的挑战建立制度化共识。
然而,拜登执政时代新的联盟和伙伴关系建设必须考虑到后阿富汗时代的美 国、新技术的出现而导致的世界变革以及日益崛起的中国这些新因素。本质上讲, 美国在东亚地区的安全与合法化存在仍旧依赖维护以规则为基础的国际秩序和 寻求与中国达成战略性沟通合作机制。

2.3加码南海军事力量“再平衡”
拜登政府为加码南海军事力量“再平衡”,其行动包括增加在南海地区的国 防军费开支,对南海地区军事基地的原有军事基础设施和武器装备更新换代,非 法对台军售并扩大军售的规模,与澳大利亚进行核潜艇技术分享与合作,从阿富 汗狼狈撤军,拉拢域外大国参与南海“航行自由”行动达到军事示威作用等措施, 其对南海军事投入的加强旨在实现南海综合力量的“再平衡”。

2.3.1持续推动美国军事力量向南海地区转移
持续推动美国军事力量向南海地区转移是拜登政府任内的重要战略性任务, 是对前任政府战略继承的重要举措。在军事力量转移方面主要表现为:国防军事 预算投入增加,加速南海地区军事设施的更新换代;增加高新技术装备研发投入; 从阿富汗完成撤军;实现核心技术转移,加强南海地区核威慑力量。
增加“印太地区”军事预算投入是拜登政府南海军事力量转移的重要表现之 一。2022 年美国的国防法案进一步加强了对“印太司令部”和印太地区的相关 军事预算的投入。2020 年美国国防军事预算指出,未来四年对“印太司令部” 有 200 亿美元的设施和相关的武器采购装备投入;2022 年开始实施的“印太司 令部”军事预算又增加了 60 亿美元。美国对整个亚太地区的军事设施进行了全 面加固和进一步更新。美国国防部发布总统2022财年国防预算指出, “与2021 财年颁布的7037亿美元相比, 2022财年总统的预算要求为7150亿美元,增长 了 1.6%。对于海军和空军来说,还有额外的投资来应对与中国的战略竞争”。[ 美国国防部网站:The Department of Defense Releases the President' s Fiscal Year 2022 Defense Budget,
https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/2638711/the-department-of-defense-releases-the-preside nts-fiscal-year-2022-defense-budg/,访问时间:2021年 2 月 11 日。
41]表 明美国的国防预算相比 2021年有所增加并且在应对中国崛起方面有专门的额外 投入预算。因此,在整个亚太地区的基地中,美国现有军事设施的更新换代和加 固将会有更充分的资金预算。
在军事研发投入方面,增加高新技术装备研发投入。拜登政府的 2022 财年 国防预算分配看,美军建设具备适应新战争方式的特点,其研究、发展和实验经 费高达 1120亿美元,在高新技术装备研发方面投入较多。在军事部署方面,美 国的超高音速陆基导弹实验取得了一系列实质性进展并有可能在2022年在西太 平洋地区进行实质性调整。对于美军国防开支而言,在围堵中国方面的投入和现 代化改造意图明显。
此外,从阿富汗撤军也体现出拜登政府加强印太军事力量的决心。尽管从阿 富汗匆忙撤军使美国颜面扫地,但美国的撤军行动在加强印太力量方面具有实质 性影响,美国在“转向亚太”和围绕印太的军事协调方面有进一步的提升。拜登 政府对于“印太战略”定位已经不仅仅局限于印太地区,而是强调美国主导下的 国际体系的协调联动。因此,从全球战略角度看,美国从阿富汗的撤军尽管稍显 匆忙,但其战略意义重大,是美国在“亚太再平衡”战略上的又一进步。
在技术转移方面,拜登政府在中国南海地区加强了核威慑力量。2021 年9 月15 日,美国、英国和澳大利亚三国领导人宣布建立三边伙伴关系AUKUS,旨 在“加强各自支持我们的安全和国防的能力”利益。[ Brian Harding; Carla Freeman, Ph.D.; Mirna Galic; Henry Tugendhat; Rachel Vandenbrink, Why the New U.S.- U.K.-Australia Partnership Is So Significant,https://www.usip.org/publications/2021/09/why-new-us-uk-australia -partnership-so-significant.
42]在美国国防军火库中,没 有什么比核潜艇的生产过程更隐蔽和宝贵的了,美国在 1958年与英国仅分享过 一次这些秘密,现在第二次与澳大利亚分享这些秘密。
拜登政府试图通过加强军事遏制阻止中国在南海地区行使合法主权的做法 不仅不会缓和中美之间已有紧张关系,反而会加剧双方之间敌对态度和战略竞争 格局。

2.3.2针对具体议题“精准建群”
针对遏制中国的不同议题“精准建群”也是拜登政府的一大特点。拜登政府 在中国沿海周边地区构建针对中国海洋发展战略的遏制网络,利用中国在不同区 域的地缘特点精心编织遏制网络,“精准建群”,试图将中国海洋发展力量扼杀 在美国势力范围内。
在军事技术合作方面,拜登政府主导签署美英澳 AUKUS 核潜艇协议,美国 军事影响辐射整个中国沿海地区,在实质上对中国海洋发展构成安全威胁。在经 贸合作方面,与泰国、印尼、老挝、新西兰、马来西亚等国开展抗疫援助、供应 链、数字经济、基础设施建设等合作加强经贸合作力度;同时,提出“B3W”大 规模基建援助计划,意图与中国在发展基建项目上进行竞争,削弱中国“一带一 路”倡议的影响力,与中国竞争地区发展主导权。在政治方面,加强美日同盟关 系,将台湾问题和钓鱼岛问题纳入2021年美日联合声明议题之中,并承诺使用 包括核武器在内的手段协防日本,严重干涉中国内政,侵犯中国国家主权。在其 他方面,加强与韩国关于安全问题,包括与亚太地区其他盟友的伙伴关系,关切 地区安全,关注朝鲜动向。美国在以上几个维度的联盟部署和安排在中国沿海周 边形成一张相互交织的密集网络,将中国在海洋方向上的发展势头遏制在其构筑 的包围圈内,形成对中国外向型发展的遏制屏障。
拜登政府的“精准建群”策略在理论建构层面近乎完美,然而,拜登政府面 临的国际现实困境--联盟体系内利益不一致,信任基础动摇,对美国安保能力的 怀疑以及美国国美不得不面临的经济和社会问题决定了拜登政府的“精准建群” 策略无法在其任内获得有效执行。

2.3.3借助欧洲盟友力量实现南海“再平衡”
拜登政府借助欧洲盟友力量实现南海“再平衡”的政策主要表现在两个方面: 继续拉拢欧洲盟友参加南海“航行自由”行动和亚太地区军事演习;签署美国- 澳大利亚-英国核潜艇技术合作协议,即AUKUS核潜艇协议。
拉拢欧洲盟友宣示海洋“航行自由”行动一定程度上是对特朗普政府南海政 策的继承和延续。法国、英国、德国等欧洲资本主义国家受益于既定国际海洋航 行规则体系,作为前资本主义大国,捍卫美国主导的“航行自由”规则体系符合 其国家利益。这些国家在帝国主义殖民时代在南海地区有不同程度的殖民利益, 二战以后在这些地区仍旧保有形态各异的经济利益、军事利益、政治利益、地缘 政治利益等,他们的利益与美国的南海地区利益有一定共同基础,即维护资本主 义国家主导的利益体系和维持在南海地区影响力。因此,国家和地区的相对利益 优势决定了他们继续跟随拜登政府采取共同措施,以达到不同的利益诉求。
AUKUS 核潜艇技术合作协议不仅加强了美国在亚太地区的威慑能力,同时 也通过拉拢英国巧妙地将北约拉进遏制中国的阵营,从而形成美国联合欧洲力量 共同对抗中国崛起的国际战略格局。对于拜登政府而言,这笔交易实现一举多得 的战略预期,一方面实现将美国的核威慑力量部署在印太地区的战略目标,另一 方面迫使澳大利亚作出选边站结果,此外,它将西方的注意力集中在全球海军军 备竞赛的战略前沿,在拜登有限的遏制措施中,增加了西方力量对中国的威慑, 并建立世界上最关键先进军事技术的深度合作伙伴关系。这种战略性的举措旨在 将美国的亚洲和欧洲盟友联系起来,在对抗和遏制中国方面形成合力,而涉及国 防尖端技术领域的合作决定了这种联盟机制的紧密性和稳固性。
拜登政府还主张通过建立区域合作并以数字领域为重点,在坚持国际法的基 础上在印太-大西洋乃至全球推动集体合作议程。在拜登政府看来,有效应对“中 国挑战”需要美国及其亚太盟国加强能力和协调,也需要其与欧洲就中国日益增 长的全球存在、影响力和权力达成更大共识。
综上所述,拜登政府通过推动战略重心转移、“精准建群”、借力盟友力量 等方式试图实现遏制中国的战略目标,在中国周边海域的存在给中国造成军事上 和国际舆论层面的压力。然而,其理论建构和设想固然完美,不断变化的国际局 势以及美国国内面临的日益严峻的社会问题,加之该战略的长期性特征和拜登政府执政时间的有限性,决定了其战略设想的完美主义设计和执行的现实主义之间 有巨大鸿沟。
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