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德怀特。沃尔多行政思想及其价值探析

发布时间:2022-08-24 15:17
目录
中文摘要 I
Abstract II
绪论 1
一、研究目的及意义 1
二、国内外研究现状 3
三、研究思路及方法 14
四、研究创新点及不足之处 14
第一章 沃尔多行政思想的渊源及其限域 16
第一节 沃尔多生平 16
第二节 沃尔多行政思想的渊源 19
一、美国的民主传统 19
二、人文学者的影响 20
三、对现代性表征的技术理性的批判 22
四、沃尔多本人的亲身经历 23
第三节 沃尔多行政思想的限域 24
一、沃尔多行政思想的涵义 25
二、沃尔多行政思想的基本内容 25
本章小结 26
第二章 沃尔多行政思想的历史演进 27
第一节 沃尔多早期行政思想——批判与激进 27
一、行政国家思想 27
二、对传统公共行政的批判 30
第二节 沃尔多中期行政思想——争论与修正 34
一、“西沃之争”中的沃尔多行政思想 34
二、沃尔多的比较公共行政思想 38
- III -
第三节 沃尔多晚期行政思想——回顾与反思 39
一、 沃尔多对新公共行政运动的认识 40
二、 沃尔多的学术生涯反思 42
本章小结 45
第三章 沃尔多行政思想理论探析 46
第一节 沃尔多的民主行政理念 46
一、 民主行政理念的内涵 46
二、 民主行政理念的内容 49
第二节 沃尔多行政思想体系的内容构建 50
一、 对传统公共行政的政治哲学批判 50
二、 沃尔多视角的形成 51
三、 建构综合折中的公共行政学 53
第三节 沃尔多行政思想的特点 55
一、批判性 55
二、 综合性 55
三、 现实性 56
第四节 沃尔多行政思想流变分析 56
一、 从激进到修正的转变 56
二、 从修正到保守的转变 58
本章小结 62
第四章 沃尔多行政思想价值评析 63
第一节 沃尔多行政思想的时代价值 63
一、 总结和终结了传统公共行政理论 63
二、 推动了民主行政理论的出现和发展 64
第二节 沃尔多行政思想的历史价值 65
一、 开拓了公共行政学的理论视野 65
二、 开创了独具特色的沃尔多路径 66
- IV -
第三节 沃尔多行政思想的内在缺陷 67
一、对传统公共行政认识的缺失 67
二、批判有余建构不足 68
三、综合折中思想造成观点表达的模糊性 68
四、行政实践方法的缺失 68
第四节 沃尔多行政思想对我国的借鉴价值 69
一、理论借鉴价值 69
二、实践借鉴价值 70
本章小结 71
结论 72
参考文献 73
致谢 79
攻读学位期间发表学术论文 80
独创性声明 81
绪论

一、研究目的及意义
(一)研究目的
系统梳理德怀特•沃尔多行政思想,分析其行政思想的价值理念、研究方法及 理论转向的内在逻辑,探析其行政思想的公共行政理论和实践价值对于深刻理解 西方行政学说史的重要理论意义。沃尔多在其漫长的一生中,著作甚丰,在 1948 年,其博士论文稍加修改后以《行政国家》的方式出版,立时就在公共行政学界和 政治学界引起轩然大波,辛辣的讽刺和无情的批判致使他在很长一段时间被传统 行政学家所敌视;随后的“西沃之争”更是对公共行政学的发展造成了深远影响, “身份危机”、“学科危机”和“宪政危机”始终是公共行政学术界和实践界迫切 需要解决的问题,影响着一代又一代的公共行政学者。然而,对于德怀特•沃尔多 行政思想的研究,国内学者主要是从三个方面进行阐述,一是围绕颜昌武翻译的 《行政国家》展开论述,以书中的某一篇章或某一概念为切入点展开讨论;二是围 绕“西沃之争”展开论证,以两者的学术争论和后续影响为讨论切点,深入探究“身 份危机”、“学科危机”和“宪政危机”等问题;三是围绕德怀特•沃尔多一生的 行政思想展开综述,但是对沃尔多行政思想做系统性、整体性的研究相对较少。因 此本文从美国公共行政演进的视角进行探析,分析各个时期的德怀特•沃尔多行政 思想以及与美国公共行政发展之间的关联,以历时态的美国公共行政演进和共时 态的两者之间的联系为分析框架,具体分析德怀特•沃尔多对传统的批判的内涵、 民主行政理念的内核、思想转向的逻辑依据和现实依据、沃尔多的自我反思和思想 价值,以求做到更加全面的理解德怀特•沃尔多的行政思想。

(二)研究意义
1.理论意义
有助于系统全面地认识德怀特•沃尔多行政思想。德怀特•沃尔多一生著作甚 丰,包括五十余篇学术论文和六部学术著作,这就造成了其思想体系内容丰富的现象,因此将其行政思想分层次、分重点、分领域论述既是本文的重点,也是本文的 理论价值所在,在分层方面,按照理念层面、思想层面和理论层面展开分析;在分 重点方面,重点关注沃尔多的原创性贡献和思想转向的内在关联,次重点关注于沃 尔多对其他学派或学者的思想反思;在分领域方面,重点关注沃尔多的行政思想而 非政治思想或小说思想。通过立体化分析沃尔多行政思想,从而达到对德怀特•沃 尔多行政思想的整体认识。
有助于厘清德怀特•沃尔多各阶段行政思想的发展逻辑。德怀特•沃尔多生于 “一战”前夕,逝于世纪之交。他几乎经历了 20 世纪所有的大事件,丰富的人生 阅历造就了其伟大的思想,也造就了其行政思想具有明显的时代特征和历史沿革 的痕迹。本文通过对其行政思想的历时态的梳理,将其行政思想划分为“早期行政 思想”、“中期行政思想”和“晚期行政思想”三个时期,以《行政国家》的发表、 “西沃之争”的持续和新公共行政的兴起为断代依据,分阶段阐述其行政思想,以 及三阶段之间的逻辑关系,从而完整的认识其行政思想。
有助于理解德怀特•沃尔多行政思想对于美国公共行政发展的里程碑意义。一 方面他系统总结了传统公共行政理论,另一方面,在传统理论问题不断显现的时代 大背景下,发展出了一条以价值性研究为核心的公共行政演进之路,这种承上启下 的里程碑意义一举奠定了沃尔多的学术地位和历史地位。

2.现实意义
有助于为中国公共行政的发展提供“沃尔多之思”。尽管我国在历史上有着丰 富的行政思想,但是从现代公共行政的角度认知,我国公共行政学科在改革开放后 才逐步恢复和发展,再加上改革开放初期对效率的客观追求,造成管理主义大行其 道,民主、公平等价值被放在了次要地位;结合美国公共行政的发展历史,我们不 难发现,正是过度追求效率的传统公共行政的发展出现了一系列问题,才出现了以 沃尔多为代表的反思者和批判者,从而在根本上修正了公共行政的发展方向。因此 我们必须回顾美国在同样状况下的政治哲学思考,为我国公共行政的理论和实践 发展提供有益帮助。

二、国内外研究现状
(一)国内研究现状及发展趋势
1.对《行政国家》的研究
对于《行政国家》的研究,国内学者的研究主要集中在三个方面,分别是对“行 政国家现象”的研究、对《行政国家》所包含的理论的研究和对行政国家困境和出 路的研究。

第一类是对“行政国家现象”的研究,具体包括产生的历史背景、基本特征和 演进逻辑。白锐认为科技进步、国际政治和世界经济的变革以及民族国家内部的发 展是行政国家兴起的主要原因,行政机构的迅速膨胀、行政机构和行政人员的政治 作用大大增强是行政国家的显著特征;①韩春晖将行政国家划分为新政前、新政、 后新政、管制运动和政府再造 5 个时期,认为行政国家有着理论基础、外在维度、 内在结构和基本要素四个方面的内涵。②

第二类是对《行政国家》所包含的理论的研究,具体包括逻辑框架分析和思想 内容分析。陈家浩认为行政国家的叙述话语是按照本质内涵、历史语境、思想渊源、 现实状态的逻辑顺序展开的;③艾英明整体上按照《行政国家》的解释框架展开论 述,分别从“政府追求的价值、行政行为的标准、行政人员的选择、政治与行政的 整合以及民主与效率的相互协调”详细分析《行政国家》的思想内涵;④此外郁建 兴也简述了沃尔多的贡献和《行政国家》的创作之路,总结了书中行政国家兴起的 原因、特点和危机。⑤

第三类是对现实中行政国家面临的困境和出路探析,具体包括行政与宪政的 冲突和行政内外部的改革探索。白锐认为行政国家问题的解决方式主要包括管理 主义方案和政治方案;⑥周欣认为法治是现代行政国家的基础,法治是阻止行政国
①白锐."行政国家"解析J].云南行政学院学报,2005(02):25-28。
②韩春晖.美国行政国家理论及其启示J].法商研究,2010,27(06):135-142。
③陈家浩.行政国家的叙述话语J].天府新论,2010(04):90-93。
④艾英明.德怀特•沃尔多的行政国家思想研究[D].辽宁大学,2016。
⑤郁建兴,任杰.沃尔多《行政国家》及其当代意义J].公共管理与政策评论,2018,7(04):15-29。
⑥白锐."行政国家"解析J].云南行政学院学报,2005(02):25-28。

- 3 - 家异化的良药;①陈家浩认为宪政体制和秉持技术理性的行政国家的深层次矛盾是 行政发展困境的根源,同时他认为改革之路在于市场化和社会化;②鲍芳修认为重 塑行政运行机制是解决行政权不断扩张的实践理路,具体措施包括行政权分立、行 政分权和参与式行政;③郁建兴认为行政国家的拯救之道在于“法治”,公共行政 的发展应当是管理主义、民主行政和法治路径的有机统一;④张佳俊从党派政治和 行政权的演化与整合的视角分析行政国家,作者细数了进步主义时代以来美国的 大事件,发现在每一次关键时刻,美国自由派和保守派都能达成一致,增强行政权 的适用范围和力量,显然导致“弱国家”向“行政国家”转变的原因正是美国人民 自己,作者最后得出结论,在“反对管制—扩大管制—去管制化—再管制化”的百 年历史循环中,行政主导型宪政格局已成事实。⑤

2.对“西沃之争”的研究
对“西沃之争”的研究,国内学者主要集中在两个方面,分别是对“西沃之争” 内涵的研究和对“西沃之争”影响的研究。
第一类是对“西沃之争”内涵的研究,具体包括争论的焦点和层次划分。周芳 友和倪凌认为“西沃之争”有五个主题维度,分别是学科身份问题、事实与价值问 题、民主与效率关系问题、思维与表达问题:逻辑的还是发散的、文本的误读问题: 判断还是决策;⑥赵庆林和骆苗认为争论的焦点在于“方法之争、身份之争和价值 之争”;⑦何艳玲教授认为争论的焦点分为三个层次,分别是学科定位之争:公共 行政学是一门科学吗?方法论之争:是实证的还是规范的?价值取向之争:是效率 还是民主?⑧
第二类是对“西沃之争”的影响的研究,具体包括时代作用和学科意义。张康 之和张乾友从二战后学者对公共行政学产生以来的理论成就的集体性反思入手,
①周欣.论行政国家[D].西南政法大学,2007。
②陈家浩.行政国家的叙述话语J].天府新论,2010(04):90-93。
③鲍芳修.行政国家视阈下行政运行机制的重塑J].山东行政学院.山东省经济管理干部学院学报,2010(01):5-7。
④郁建兴,任杰.沃尔多《行政国家》及其当代意义J].公共管理与政策评论,2018,7(04):15-29。
⑤张佳俊.美国背叛美国?——党派政治与美国行政权的整合J].东方学刊,2020(01):47-54+121-122。
⑥周芳友,倪凌.西蒙与沃尔多之争及其影响J].湖南大学学报(社会科学版),2012,26(03):117-120。
⑦赵庆林,骆苗.解析“西沃之争”:理解美国公共行政的一个视角J].理论界,2013(09):183-185。
⑧何艳玲.公共行政学史[M].北京,中国人民大学岀版社.2018.10,第74-80页。

- 4 -
深入分析了“政策科学”从公共行政研究中剥离的原因,同时行为主义的持续兴盛, 公共行政研究逐渐又回归到“组织与管理”的主题上来,在两者巨大的作用力下, 公共行政研究重新确立了科学化的理论建构方向,造成了公共行政的公共意识的 丧失,在两位作者看来,正是这种衰落再次引发了关于公共行政学科合法性的思考 也正是这场合法性危机孕育出了 “新公共行政运动”;①颜昌武和林木子认为“西 沃之争”直接引发了公共行政的合法性危机,即软弱无力的政府危机、行政权力膨 胀的危机和对行政官僚队伍的质疑危机;②周芳友和倪凌认为“西沃之争”具有承 前启后的作用,一方面终结了传统公共行政时代,另一个方面也促进了公共行政研 究路径的开辟和价值的转向;③赵庆林和骆苗认为推动学科多元化发展和挽救深陷 泥潭的公共行政学科是“西沃之争”最主要的历史贡献;④夏路燕认为在公平和效 率、宪政主义与管理主义和公共性等方面的价值选择和演变上,我国的行政发展规 律和“西沃之争”的关注点有着很强的相似性,建构动态均衡的价值体系是“西沃 之争”对我国国家治理体系现代化建设的有益启示;⑤何艳玲教授认为“西沃之争” 瓦解了共识、开辟了新路径,争论的胜利者属于公共行政本身。⑥

3.对沃尔多民主行政思想研究
对于沃尔多民主行政思想的研究,国内学者主要关注于对民主行政理论的贡 献的考察。石绍成在《西方民主行政理论书评》中,将沃尔多的民主行政思想归入 “民主行政理论的萌芽”部分,他认为沃尔多对于民主行政理论的贡献在于提出了 民主行政理论发展的两大难题:一是民主和效率之间的矛盾,二是民主和集权之间 的矛盾;⑦陆聂海在博士论文中着重研究了沃尔多行政思想中的民主行政部分,将 沃尔多及其后来者的民主行政理论放到了西方民主行政发展两大主要流派之一的 位置上进行考察,他认为沃尔多的民主行政理论产生于官僚制行政范式危机背景
①张康之,张乾友.战后公共行政研究的主题嬗变与学科危机[J].中共四川省委省级机关党校学报,2012(04): 5-14.
②颜昌武,林木子.行政国家的兴起及其合法性危机[J].理论与改革,2018(02):112-121。
③周芳友,倪凌.西蒙与沃尔多之争及其影响J].湖南大学学报(社会科学版),2012,26(03):117-120。
④赵庆林,骆苗.解析“西沃之争”:理解美国公共行政的一个视角J].理论界,2013(09):183-185。
⑤夏路燕.“西沃之争”对国家治理体系现代化借鉴意义研究[D].南京师范大学,2016。
⑥何艳玲.公共行政学史[M].北京,中国人民大学岀版社.2018.10,第82页。
⑦石绍成.西方民主行政理论述评[J].南方论刊,2013(11):52-54。

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之下,借助于政治哲学和宪政主义建构这一理论大厦,其理论被称为“沃尔多主 义”,并形成了公共行政学的“沃尔多路径”。其与新公共行政学派、黑堡学派、 新公共服务构成了当代一条主要的民主行政建构路径,不仅影响了西方国家的政 府改革,也对我国的行政体制改革有理论意义。①
4.沃尔多行政思想整体性研究
国内学者对沃尔多行政思想整体性研究主要关注于沃尔多的生平、思想内核 和学理评述。黄源致从沃尔多与新公共行政的关系岀发,着重介绍了沃尔多的生平 著作、思想和与新公共行政学派的关系。在作者看来,沃尔多整个职业生涯的兴趣 点集中于“结合民主政治和行政理论”,从批判传统公共行政到召开明诺布鲁克会 议,沃尔多和新公共行政学派始终关注民主行政中的价值因素,实现了从制度性来 界定公共行政到以伦理的概念来描述公共行政的转变,重新激活和发扬了公共行 政中的“公共性”内涵;②丁煌教授从沃尔多的生平、对传统公共行政学的评论、 评论当代公共行政学和沃尔多本人的研究领域四个模块进行综述,他认为沃尔多 在对传统时期、二战前后以及公共行政未来的评论和论述都有开创性意义,但是沃 尔多行政思想最大的问题在于“本质上存在的矛盾心理”,在关于政治与行政、艺 术与科学、公共视域以及民主和官僚关系等问题上,沃尔多显然有着强烈的悲观和 怀疑主义倾向;③颜昌武教授在《沃尔多行政思想述评》中,着重介绍了 “西沃之 争”的来龙去脉和《行政国家》思想,并指岀沃尔多是公共行政研究中不能绕开的 人物,认为关于公共行政“身份危机”的思考是沃尔多行政思想的精华所在,“沃 尔多路径”是沃尔多的重要思想遗产;同时作者认为在现代性的大背景下,沃尔多 行政思想有助于我们对人类文明的大问题之争的求解。总之,颜昌武教授着重论述 了沃尔多行政思想中精华部分,而对于其行政思想的变化和矛盾问题论述较少,这 也成为了论文不足的地方。④

5.沃尔多行政思想价值研究
①陆聂海.民主行政研究[D].浙江大学,2014。
②黄源致.瓦尔多与新公共行政运动J],雄中学报第八期,1994,1(11)。
③丁煌.西方行政学说史[M].武汉,武汉大学岀版社.2010.9。
④颜昌武.沃尔多行政思想述评[J].公共管理研究,2008(00):114-134。
金太军教授认为沃尔多作为新公共行政学派的主要代表,其公共行政的价值 取向是与新公共行政学派是高度一致的。第一是沃尔多强调公共行政的价值关怀, 认为社会公平等价值具有“社会性效率”,第二是对行政和政治关联性的肯定,沃 尔多指出了政治和行政二分的现实不可能性,公共政策的制定离不开文官的参与, 文官在政治领域的入侵已成不可否认的现实;①朱泳东认为沃尔多的价值观和“效 率”是分不开的。沃尔多赋予了效率的价值内涵,提出了“目标层次思想”,希望 将“效率”纳入到“民主第一性”的价值体系中;②丁煌和张雅勤从行政哲学发展 史的角度出发,认为沃尔多是行政哲学的主要开拓者和引领者,他与西蒙的争论以 及对新公共行政运动的推动,使得公共行政学注入了价值因素,为行政哲学在九十 年代的大发展做出了奠基性贡献;③赵瑛从公共行政合法性的角度解读沃尔多行政 思想的价值,认为沃尔多行政思想的价值主要体现在对学科合法性危机的化解上。 她认为沃尔多对传统公共行政的批判和对民主价值的肯定,以及后来新公共行政 学派对社会公平的张扬,初步完成了民主行政理论的哲学建构,开启了对公共行政 价值天平的矫正之旅。④

(二)国外研究现状
1.对《行政国家》的研究
荷马(G. Homer Durham )在书评中肯定了沃尔多对传统公共行政理论的回 顾和分析做出的巨大努力,包括其对美国政治思想史的演进分析都应该得到认可, 沃尔多对于正统时期核心问题的把握和对美好生活、由谁来统治、行动的标准以及 经济和效率的基本假设等问题分析直击公共行政领域的核心;但是荷马也指出,沃 尔多可能的遗漏是最近大量的实地研究、调查和几个组织的报告,以及许多政治科 学家为国家和地方政府提供的实地建议。⑤
①金太军•西方公共行政价值取向的历史演变[J]•江海学刊,2000(06):37-41。
②朱泳东•价值的回归:效率界限的探讨一一回顾瓦尔多《行政国家》[J].中国城市经济,2011(29):79-80。
③丁煌,张雅勤•从“科学”到“哲学”:西方行政学价值研究的新发展J]•行政论坛,2014,21(05):88-95。
④赵瑛.公共行政合法性:危机及岀路[D]•浙江大学,2015。
⑤G. Homer Durham. Book Reviews and Notices: The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration. By DWIGHT WALDO. (New York: The Ronald Press. 1948. Pp. viii, 227. $3.25.)[J]. Western Political Quarterly, 1948, 1(2) : 186-187.
西蒙在1948年发表的关于《行政国家》的书评中认为,沃尔多的中心论点是 简单的,早期的行政学家的研究均受到了科学的影响,着力追求“是什么”的问题, 但是沃尔多的“政治理论”则认为公共行政必须追求“应该是什么”的问题,因此 需要在公共行政中注入价值因素,这被西蒙嘲讽为“不得不把在科学中没有有效位 置的非法价值前提偷偷带入他们的三段论中”、“沃尔多如此熟练地分析了病人, 却开了错误的治疗方法”;在关于行政科学可能性的问题上,西蒙明确反对不能建 立一门行政科学的论点,认为沃尔多没有表现岀对自然科学或经济学方法论问题 的第一手熟悉,他的论点过于简短、肤浅和令人困惑,无法揭示问题的本质。西蒙 虽然对沃尔多的文献回顾和历史批判给予了充分肯定,但是对于学科问题,两者有 着不可调和的矛盾。①
罗森布鲁姆认为沃尔多最根本的贡献在于表明公共行政理论也是政治理论, 而当时占统治地位的行政理论既不科学也不符合美国的民主宪政。在罗氏看来, 《行政国家》的后世影响更多的是有效地展开了一个看似无穷尽的、致力于使公共 行政人性化的理论和研究议程。除此之外,作者也批判了沃尔多对法治的忽视和对 政治行政二分法态度的模棱两可,这些问题导致沃尔多的一些观点含混不清,这成 为他遭受外界批判的一个主要方面。最后罗氏总结到,尽管《行政国家》的内容可 能会不合时宜,但是,只要美国公共行政和民主宪政之间的固有矛盾持续存在,沃 尔多的思想就永远具有现实意义。

2.关于沃尔多的政治与行政二分观点的研究
国外学者对沃尔多的政治与行政二分立场经历了“批判——转向——模糊”的 演进历程,这也从侧面上印证了沃尔多的思想转向。
帕特里克(Patrick Overeem)在对沃尔多一生中的大量著作研究之后,认为沃 尔多对政治与行政二分法的研究论述可以分为三大类,一是20世纪四五十年代的 早期著作;二是 20 世纪六七十年代的论述;三是沃尔多没有岀版的著作。第一阶
①Herbert A. Simon. The Administrative State[J]. (1948) : 843-845.
②戴维・H.罗森布鲁姆.重温沃尔多的《行政国家》:写在《行政国家》岀版70周年之际J].公共管理与政策评 论,2018,7(04):3-14。
段以《行政国家》为代表严厉批判二分法;第二阶段,沃尔多在对韦伯的官僚制理 论研究后,他对政治行政二分法的认知有了极大的转变,他对其早期的批判产生了 质疑,在其后来的著作中,民主—官僚主义逐渐取代了决定—执行成为了政治—行 政的中心概念;第三阶段,沃尔多在其未出版的著作中着重论述了西方文明史中民 主与官僚主义之间的关系这一宏大主题,同时也造成沃尔多关于政治行政二分的 立场愈加微妙和矛盾。①
詹姆斯(James H. Svara)认为,德怀特•沃尔多的政治与行政问题的概念可 以更好地理解为一种包含分离和混合元素的“关系”,而不是一种“二分法”。他 总结到沃尔多并不是一个公认的或明确的二分法批评者,因为他在他早期的挑战 中附加了条件。其次,在沃尔多的早期写作中,二分法的概念仍然是模糊的,因为 “二分法”这个术语并不经常使用,在沃尔多的后期工作中,这个术语被附加到许 多更广泛的问题上。此外,作者认为沃尔多对早期学者关于政治与行政关系的讨论 提出了一种狭隘的观点,这加剧了后来者对这一问题的讨论的混乱。②

3.对沃尔多行政思想整体性回述研究
詹姆斯(James A.Gazell)认为沃尔多的研究成果主要集中在三个相互关联的 领域,即政治哲学、比较(和发展)管理和公共行政作为一种职业的演变。在政治哲 学领域,沃尔多坚信理性和情感应统一起来,这一观点在其早期作品《行政国家》 中得到了系统阐述,总体的价值观成为了他在公共行政领域研究的核心政治哲学 问题;比较管理领域,沃尔多参与了“比较管理小组”,寻求将学术研究从比较管 理和政治转向发展管理,使落后国家借鉴美国现代化经验实现从农业社会向工业 社会的快速演进;而在公共行政作为一种职业的演变领域,沃尔多无疑极度苦恼, 公共行政是一门学科还是一个专业一直困扰着他,他运用历史视角从多个侧面分 析公共行政的演进,最后他将公共行政视为类似与医学的一种职业来消解公共行
①Patrick Overeem. Beyond Heterodoxy: Dwight Waldo and the Politics-Administration Dichotomy]」]. Public Administration Review, 2008, 68(1) : 36-45.
②James H. Svara. Beyond Dichotomy: Dwight Waldo and the Intertwined Politics-Administration Relationship[J]. Public Administration Review, 2008, 68(1) : 46-52).
政的定位矛盾。①
帕特里夏(Patricia W. Ingraham)对于沃尔多在高斯讲座上的发言表现出的 是一种尊敬和反思的态度,作者认为,沃尔多在演讲中概述了三个持续关注的领域 即政治和行政二分法、公共行政和政治学在学术界的分裂与行政在美国政府的正 确角色。同时作者指出沃尔多论点的复杂性不易把握,这些论点带来的更多的是一 种头脑风暴。②
卡罗尔和弗雷德里克森通过对沃尔多一生的回顾,将其人生阶段划分为三个 时期,即早期、中期和后期。1913年至1946年是早期阶段,这一时期他在中西部 度过了青少年时光,并在耶鲁大学获得了政治学博士学位,随后在在华盛顿物价管 理局和预算局工作了四年; 1946年至1966年是中期阶段,这一时期他在伯克利任 教,其中发表的《民主行政理论的发展》引发了一场影响巨大的学术争论,后世称 为“西沃之争”,并且参与了比较公共行政运动,学术成果卓著;1967年之后是 晚期阶段,这一时期沃尔多在雪城大学任教,并在 1968 年成功组织了第一次明诺 布鲁克会议,促使公共行政研究进入了新公共行政时期,一大批青年才俊在沃尔多 的培植下后来都成长为了这一领域的领军人物。1979 年美国 ASPA 设立公共行政 领域最高奖项:德怀特•沃尔多奖,以表彰沃尔多对公共行政领域的巨大贡献。最 后,两位作者这样总结到:在许多方面,我们都是德怀特•沃尔多的学生。今天学 习的公共行政是由德怀特•沃尔多教授的,在今天做公共管理方面的研究是由德怀 特•沃尔多教授的。他将永远与我们同在。③
布莱恩•弗莱和乔斯•拉施尔德斯(Brian R. Fry、Jos C. N. Raadschelders) 认为沃尔多的行政思想是折中的。作者对沃尔多涉足的多个方面进行了归纳,认为 沃尔多的行政思想总是带着犹豫和模棱两可,这种矛盾特点是沃尔多学术成就中 最大的问题;同时作者认为,沃尔多中后期的行政思想和学术实践基本上是围绕其
①James A. Gazell. Dwight Waldo,Public Administration,and the "Blooming,Buzzing Confusion" . American Review of Public Administration Vol.16, No.213.Summer l Fall 1983.
②Patricia W. Ingraham. John Gaus Lecture Delivered by Dwight Waldo[J]. PS: Political Science & Politics, 1987, 20(4) : 903-907.
③James D. Carroll and H. George Fredericks。n. Dwight Waldo 1913-2000J]. Public Administration Review, 2001, 61(1) : 2-8.
早期《行政国家》进行填充和修补漏洞;总之,公共行政理论属于政治理论、对官 僚主义和民主之间的平衡持悲观态度和行政思想中的本质矛盾等标签已经成为沃 尔多身上不可磨灭的印记。①
理查德•斯蒂尔曼二世从六个方面概述了沃尔多的一生,包括中西部的影响、 学术经典、独特观点的阐述、从激进到保守、在麦克斯韦尔时期的三项巨大成就和 沃尔多留下的知识遗产。首先,作者认为,在中西部的早年生涯深刻地影响了沃尔 多的一生,其身上特有的真诚、谦逊、责任感、扎根精神以及不走极端的品质是美 国中西部价值观的缩影,从伯克利到麦克斯韦尔,从《行政国家》到《公共行政的 事业》,这种价值观在沃尔多的职业生涯和学术作品中表现的尤为明显;同时,作 者指岀,沃尔多的成就似乎带有一些偶然性,包括《行政国家》岀版的时机,新公 共行政运动的兴起与其长期担任《公共行政评论》主编的关联性等;再次,作者指 岀了沃尔多明确的实用主义倾向,他的研究基本来自于对现实世界的关切,从“西 沃之争”到新公共行政运动,沃尔多立足现实进行公共行政哲学思考,沃尔多的行 政思想深刻改变了美国原有的国家观念:从共和国到行政国;最后,作者指岀了沃 尔多行政思想的不足,包括观点不清、对传统时期行政思想的简单解读甚至误读。 总之,作为沃尔多的博士生和亲密战友,斯蒂尔曼二世的文章带有强烈的崇敬和赞 美之情,沃尔多作为当代著名的公共行政理论学家,对其再怎么赞扬都不为过。②
文森特•奥斯特罗姆从美国民主制行政的视角分析公共行政,认为沃尔多的观 点根植于美国宪政体制,宪政体制具有强烈的多中心和权威分散的特点,而威尔逊 等传统公共行政学家秉持的是高度集权的单中心结构的政治体制,这种基础建构 上的不同是沃尔多猛烈批判传统公共行政的动力;同时奥氏赞同沃尔多关于公共 行政危机不能通过传统行政理论和西蒙的组织理论来解决的观点,必须在原有框 架之外寻找方案;沃尔多努力的方向是基于价值的“沃尔多路径”,奥氏则是基于 公共选择理论的民主行政路径。③
①Brian R. Fry, Jos C.N.Raadschelders.Mastering Public Administration—From Max Weber to Dwight Waldo,3rd edition[M]. (Washington, DC: CQ Press, 2014), p416.
②Richard J. Stliiman II.Dwight Waldo:Administrative Theorist for our Times[M]. New York, Routledge,2021,p152.
③文森特•奥斯特罗姆著,毛寿龙译•美国公共行政思想危机[M].上海,上海三联书店.1999.11,第25页。
 
4.对沃尔多关于公共行政学科发展认识的研究
布朗和斯蒂尔曼二世在 1986 年写到,尽管公共行政的探索困难重重,沃尔多 还是在不懈努力。在学科定位上,沃尔多希望公共行政成为类似于医学类的职业定 位,从而摆脱“二等公民”的尴尬地位;同时,作为比较公共行政的重要开创者, 沃尔多很早就认识到对公共管理的研究不能局限于狭窄的国家和区域边界,加强 不同地区、社会、民族、政体等的横向比较刻不容缓,他在这一领域的探索为公共 行政的研究范畴扩大和学者视野的开拓做出了巨大的贡献,深刻地影响了行政生 态学派的发展。①
弗雷德里克森认为德怀特•沃尔多是20世纪40年代到70年代公共行政教育 的主要影响者。作者从教育学和教学、案例研究法、艺术与行政小说、MPA课程 内容的选择以及公共管理在政治学中的地位五个方面详细论述了沃尔多对于公共 行政教育的具体贡献。弗氏认为,沃尔多对于公共行政教育的贡献具有极强的开创 性,对于一些问题的思考提出了许多合理的评价标准,作者最后总结到“他影响了 课程和教育学,也影响了我们这些教公共管理的人如何看待和理解这一领域。”②
万斯莱(Gary L. Wamsley)在沃尔多去世后发表的一篇短文中回述了这位伟 大的人生导师对他的深远影响,无论是攻读博士的人生路口还是后来的学术指导, 沃尔多都给予了其足够的帮助和能量在1996年由锡拉丘兹大学为纪念德怀特沃 尔多而主办的会议上,在参会的 100 多人中,几乎所有人都能讲述一两个关于沃 尔多对他们的影响的小插曲;沃尔多对于晚辈的培养促使了公共行政的持续繁荣, 而公共行政的不断发展又成就了一代又一代的公共行政学者,在文章最后,万斯莱 写到:“教师的影响是永恒的,他永远不知道他的影响会有多深远”,来表达其对 沃尔多的追思和敬意。③
①Brack Brown and Richard Stillman. A Search for Public Administration - The Ideas and Career of Dwight Waldo. with afterword by Dwight Waldo. Texas A&M University Press. 1986.
②H. George Frederickson. Dwight Waldo and Education for Public Administration[J]. Journal of Public Affairs Education,1999,5(1):501-504.
③Gary L. Wamsley. Reflections on the Passing of Dwight Waldo[J]. Administration & Society, 2001, 33(3) : 247-250.
 
(三)国内外研究述评
国内外学者对于沃尔多行政思想的研究既有共同点,也有不同点。共同点主要 在研究特征和研究方法上。从特征上考察,主要呈现为“散点式研究”和“整体性 研究”两大特征。“散点式研究”主要集中于《行政国家》及其内容分论点、“西 沃之争”和新公共行政,针对问题进行精细化研究;“整体性研究”主要从历时态 看待沃尔多的行政思想,表现在对沃尔多行政思想的回述和在公共行政演进中的 作用上,这种研究主要由沃尔多的学生和好友来完成,如弗雷德里克森和斯蒂尔曼 等。从研究方法上考察,对于沃尔多的研究更多地属于规范性研究,无论从弗雷德 里克森还是到国内的颜昌武,多偏向于价值思考,这是与沃尔多的思想理路是一脉 相承的。
不同点主要集中在研究的深度和侧重点上。从国内学者的研究方面考察,首先 我国学者对于沃尔多行政思想的研究整体上较为浅显,对沃尔多的学术思想的认 识主要来自于《行政国家》的中译本,而对于沃尔多中后期的行政思想研究极其匮 乏;其次对于沃尔多行政思想的直接研究较少、侧面研究或者相关性研究较多,如 许多学者将沃尔多的民主行政思想直接归类于新公共行政学派之中,将沃尔多对 于政治与行政二分法的观点进行模糊化处理等;再次,对于“西沃之争”的研究有 着人云亦云的倾向,中山大学行政学者们对于“西沃之争”的研究最具代表性,他 们将“西沃之争”的内涵划分为三个层次,国内学者基本遵循了中山大学学者们的 划分方式,这显然影响了其他学者对这一问题的分析和深入思考;最后,国内学者 对于沃尔多提岀的问题的解答多是口号式的和象征性的对策建议,对行政国家现 象的破解、对“西沃之争”的解答等不具有可操作性。
从国外学者的研究方面考察,首先,他们对于沃尔多的行政思想研究较为彻底 不仅深入分析了《行政国家》的思想,也对沃尔多中后期的学术思考进行了分析; 同时,由于沃尔多有着一批优秀的追随者,他们对沃尔多的行政思想进行了系统的 论述,并且岀版了一些专著,这使得研究沃尔多思想有着重要的一手和二手资料, 这均有利于开展研究;再次,国外学者对于沃尔多行政思想的不足进行了深刻的批 判,这一点是国内学者所不具备的。总而言之,国内学者的研究整体上还停留在译
介的水平,对于沃尔多中后期的行政思想涉猎很少,因此本文将从更为全面、整体 的视角对沃尔多行政思想进行研究,以求客观展现沃尔多的行政思想。

三、研究思路及方法
(一)研究思路
本文的研究思路是围绕沃尔多的学术作品展开分析的,按照历时态的方式将 其行政思想划分为早期、中期和晚期三个阶段,通过梳理其对公共行政的核心问题 的论述,分析其行政思想的核心理念、价值追求以及在不同阶段的呈现和流变,发 掘其行政思想的时代价值、学科价值及当代价值,从而为我国的公共行政学科发展 及公共行政现实实践提供有益借鉴。

(二)研究方法
历时态与共时态相结合的研究方法。对于沃尔多的行政思想研究,本文对其思 想的产生、发展、转变和形成的研究均放在特定的历史时期和社会背景中展开,即 分析其思想的一脉相承性,也突显沃尔多在不同时期思想的独特性和时代性, 从而实现在方法论上对沃尔多行政思想的连贯性把握。
文献研究法。本文以沃尔多的论文、书籍以及专著为基础性文献资料,以国内 外学者对沃尔多行政思想的研究文献为分析性资料,按照主题进行分析,发现沃尔 多行政思想的闪光点以及不足。

四、研究创新点及不足之处
(一)研究创新点
深化了对沃尔多行政思想的整体性认识。本文以沃尔多行政思想的发展为研 究主线,系统、全面分析其思想产生、发展、转变以及定型的内在机理及影响因素, 分析其在早中晚各时期的思想内涵和关注中心,力求形成对沃尔多行政思想整体 性把握。
总结了沃尔多行政思想内在的演进逻辑。沃尔多行政思想的内在逻辑在于对 政治哲学价值层面的持续追求,这一价值理念贯穿其整个学术生涯,学术生涯早期 是进行纯学理性分析,学术生涯中晚期则是强调公共行政价值追求对实践的回应
-与结合。
归纳了沃尔多研究方法的演进逻辑。沃尔多行政思想的形成展现了规范性研 究与相对性研究结合的研究方法。在学术生涯早期到西沃之争时期,沃尔多秉持着 规范性研究方法,强调对公共行政价值因素分析;在学术生涯中期尤其是西沃之争 之后,面对科技的巨大作用和工具理性的进一步彰显,沃尔多采用了相对性的研究 方法,肯定了官僚制与逻辑实证主义对于效率追求的正面作用;在学术生涯晚期, 沃尔多也采用了相对性的研究方法,既看到了对民主、公平、责任等价值因素的重 要性,也对这些理念进行了反思和批判。从而形成了综合折中的行政思想。

(二)不足之处
首先,由于国内关于沃尔多的文献资料较少,因此需要阅读大量的外文文献, 阅读压力较大;其次,由于沃尔多行政思想较为复杂,其前后思想差别较大,这造 成不易全面把握其思想主旨;最后,沃尔多行政思想具有承上启下的纽带作用,但 本文在这一方面的总结仍有欠缺,对他与新公共行政学派思想内容间的关联性分 析较为有限。
第一章 沃尔多行政思想的渊源及其限域
本章按照“沃尔多是谁——行政思想来源——行政思想的限域”的行文逻辑进 行学理分析。具体而言,第一,对沃尔多的生平进行历时态简述,将其一生划分为 早中晚三个阶段,简述其在各个阶段的主要经验和贡献;第二,对其行政思想的起 源进行学理分析,将其分为思想层面、社会现实层面和个人层面,思想层面包括美 国的民主宪政传统和人文学者的影响,社会现实层面包含对现代性表征的技术理 性的批判,个人层面即沃尔多个人的成长经历;第三,对其行政思想的限域进行归 纳概括,从而明确本文的研究对象和内容。本文认为,沃尔多行政思想是指由沃尔 多阐释或创造的关于公共行政领域的学术知识的总和,沃尔多行政思想的主要关 切包括对传统公共行政的批判、民主行政思想、比较公共行政思想、反思新公共行 政思想、批判组织理论思想和预设后现代行政发展的思想等内容。
第一节 沃尔多生平
德怀特•沃尔多(Dwight Waldo) 1913年9月28日出生于内布拉斯加州德威 特的一个农民家庭,2000年10月27日逝于弗吉尼亚的福尔斯彻奇市。在其离开 家乡进行求学之前,沃尔多的成长与当地普通儿童并无二致,饶有意趣的是他曾在 “婴儿比赛”和“亲猪胡闹比赛”中获得过名次。高中毕业后,沃尔多前往内布拉 斯加卫斯理学院(Nebraska Wesleyan College),①后来转到秘鲁的内布拉斯加州立 师范学院(Nebraska State Teachers College),因为那里学费更便宜。在1936年沃 尔多获得了政治学硕士学位,尽管此时的他仍然致力于成为一名高中英语老师,但 是教职机会的渺茫迫使其退而求其次,试图申请其他地方的高校奖学金,同时在一 连串“巧合”下促使他考虑攻读政治学方面的博士,尽管沃尔多被芝加哥大学的研 究生项目所录取,但是沃尔多对芝加哥大学关于政治科学的“新科学”的倡导并不 感兴趣,最终,他选择了耶鲁大学。根据沃尔多的说法,这是因为他获得了奖学金,
① 注:内布拉斯加卫斯理学院也称内布拉斯加大学林肯分校。 
且从来没有去过东方,考虑到他几乎没有什么选择,这似乎令人兴奋。①在耶鲁大 学,沃尔多师从弗朗西斯•柯克尔(Francis Coker)教授,同时也受到了诺斯劳普 文化哲学的熏陶,这也成为了今后沃尔多公共行政研究的哲学基础的组成部分。他 在导师的鼓励下,从主流社会科学中迅速消失的历史和规范视角来研究政治,也就 是从新兴的民主理论方面的进行专业知识研究,起初沃尔多是以一种厌恶的态度 对待这些资料的,因为他并不认为这一领域有什么独到之处,但是随着研究的深入 他就越发现政治理论对公共行政具有开创性的意义。在经过18个月的艰苦研究后, 这些研究成果最终汇聚成了其博士论文,在经过几度调整后,该论文最终以《行政 国家》发表。这部公共行政领域的经典著作深刻影响了随后几代人,也成为沃尔多 学术生涯中最重要的代表作。1942 年,第二次世界大战激战正酣,沃尔多仍没能 获得一份大学教职工作,最后在朋友帮助下,他先后在被分配到华盛顿物价管理局 和预算局,在那里经历了为期四年的政府部门工作,这段经历也使其充分认识到政 府部门工作的复杂性和行政的重要性。
1946 年,沃尔多获得了伯克利大学助理教授的教职工作,并在此一直工作到 1967 年。在此期间沃尔多在学术方面和实践方面都有突出成就,沃尔多在这段时 间发表了 24 篇学术论文和多部学术著作,其中最负盛名的作品当属 1952 年发表 的《民主行政理论的发展》及其后续文章,1952年,沃尔多的导师弗朗西斯•柯 克尔教授即将退休,沃尔多因此撰写了这篇文章来表达对老师的敬意,沃尔多也未 曾料想到这篇文章会将他带入到巨大的学术漩涡之中,他与西蒙和德鲁克的争论 也成就了一段佳话。后人将这场争论提炼为三个方面,即方法之争、身份之争和价 值之争,我们不难发现,沃尔多的观点是警告科学在人类,特别是行政事物中的局 限性,而西蒙的观点是告诉我们科学的力量。②从此,沃尔多的名字便于西蒙紧密 的联系在了一起,这两位公共行政领域的巨人,引领了从 50 年代到 70 年代公共 行政的发展。而到了20世纪六十年代,伯克利分校的学术风气发生严重变化,一
①James D. Carroll and H. George Frederickson. Dwight Waldo 1913—2000[J]. Public Administration Review, 2001, 61(1) : 2
②Michael M. Harmon. The Simon/Waldo Debate: A Review And Update[J]. Public Administration Quarterly,1989, 12(4): 437-451.
 
方面自称为“科学家”的教授们或多或少地对政治学和公共行政学带有敌意和偏见 用沃尔多的话说就是“在他们看来,他的领域被降低为令人怀疑的低级地位”。① 另一方面,学生运动对于正常的教学秩序造成了很大破坏,总之,教学环境和职业 关系的恶化促使沃尔多放弃了伯克利分校的教职,随后,他接受了雪城大学 (Syracuse University )的邀请,前往麦克斯韦尔公民与公共事务学院任教。
自1967年开始,沃尔多在其后的 12年间一直在雪城大学任教,直至1979年 退休。这一阶段沃尔多的突出贡献集中在三个方面,一是推进《公共行政评论》学 术期刊的快速发展,使其成为全美乃至全球在该领域的旗舰期刊;二是赞助“新公 共行政运动”,开启了公共行政学发展的新篇章,三是促进公共行政教育的发展, 使NASPAA认证计划得以落实。
从1966年开始,沃尔多连续11年担任《公共行政评论》的主编,这一记录至 今未有人将其超越,同时他也兼任着政治学会和其他组织的职务,在这期间,他大 胆创新,将《PAR》从季刊扩大为双月刊,同时他保持了 “全面的公共关注”,敢 于出版富有争议的学术论文,在使《PAR》成为旗舰期刊的过程中,沃尔多的努力 可谓举足轻重。其次,在来到雪城大学的第二年,沃尔多对于约翰•霍尼(John Honey) 撰写的“公共服务的高等教育”一文赞赏有加,但是其同事萨维奇却非常反感这篇 文章,这让沃尔多开始重新思考年轻学者能做些什么来应对不同于二战前后的时 代问题,于是在 1968年,在雪城大学明诺布鲁克会议中心举办了一次年轻学者的 学术讨论会,讨论公共行政领域的现状和未来,沃尔多并没有直接参与会议,而是 以一种导师的身份引领这次学术论坛,在1971年,他出版了《Public administration in a Time of Turbulence》一书,表达他对这次会议的看法和认识,同时,这次会 议也标志着新公共行政运动的兴起,之后,每二十年举办一次明诺布鲁克会议,已 然成为公共行政领域最为知名的大会之一,而第一次明会的参与者如弗雷德里克 森、万斯莱已经成为这一领域的领军人物,因此,沃尔多的作用不可谓不大;最后, 1978至1979年,沃尔多担任着全国公共事务和管理学院协会主席一职,这一年中
① Richard J.Stliiman II.Dwight Waldo:Administrative Theorist for our Times[M].New York, Routledge,2021:pp.17.
 -他致力于落实公共行政项目的同行评审活动,沃尔多对于建立严格的公共管理教 育全球标准体系功不可没,斯蒂尔曼称赞这项活动可能是除了沃尔多的出版物之 外,他在专业领导方面取得的最持久、影响最深远的成就。退休前的最后一年,他 举行了一系列讲座活动,这些作品最终以《公共行政的事业》一书出版,这本书既 是沃尔多对于自己学术生涯的反思和总结,也提出了许多具有挑战性的问题,显然 他再一次走在了时代的前列。
基于沃尔多对于公共行政领域巨大的贡献,1979 年,美国 ASPA 对公共管理 做出终身学术贡献的最高荣誉命名为德怀特•瓦尔多奖。1987年,他获得了美国 ASPA颁发的约翰•高斯演讲奖,以表彰他在政治科学和公共行政中的终身成就。 退休之后,沃尔多在伍德罗•威尔逊研究所以及刘易斯等学校从事了一段时间的研 究工作,并且他也一直活跃在公共行政领域的学术活动之中,直至生命的最后。

第二节 沃尔多行政思想的渊源
本节将按照“思想—现实—个人”的分析思路,具体分析沃尔多行政思想产生 的渊源。思想层面包括美国的民主传统和人文学者的影响;社会现实层面包括社会 的变化及对现代性表征的技术理性的批判;个人层面主要介绍沃尔多的成长经历。

一、美国的民主传统
美国有着悠久的民主传统,最早可以追溯到“五月花号”事件时期。首先,一 批被迫害的清教徒被流放至美洲,他们崇尚自由,渴望摆脱神权对人权的压制,强 调对人本身的尊重,而他们签订的《五月花号公约》强调建立一个自我管理的社会 结构,不再由人民以外的强权来进行统治,这暗含了自治、平等、人权等民主理念; 其次,早期的美国乡镇和地方自治发达,乡镇和城市都拥有自己的议会,市镇议会 作为自治的基本形式,这既培育了自由民主精神,也确立了美国民主自治的传统; 再次,美国有着强烈的“反国家主义”倾向,原因在于美国公众对于英国政府专制 和压迫的愤怒和敌视,因此渴望建立一个自由民主的新制度,强调人民主权和人民 对于国家(政府)的约束,因而,美国的宪政框架可以被视为“反国家主义”的体
制化,①尽管杰斐逊和汉密尔顿对于建立强有力的联邦政府还是分权的联邦政府存 在着巨大争议,但是他们争论的前提都是对人民主权的确认和对限制政府权力的 认同,作为反联邦党人的代表,杰斐逊也曾不止一次承认宪法有力限制了权力的滥 用,可以说,对人民主权原则和“反国家主义”的政治信奉逐渐转化为对宪政民主 的信仰。美国的这种民主传统对于沃尔多影响巨大,作为一名在民主环境中成长起 来的学者,他对美国的传统有着更深的体认和热爱,这反映在他的诸多作品中,他 对技术理性表现出了极大的怀疑,“反国家主义”传统和对民主的热爱使得沃尔多 对脱离政治且保持价值中立的公共行政表达了诸多不满,他渴望公共行政能继承 建国者们的政治遗产,将公共行政纳入到民主宪政的基本框架之内,从而走上民主 行政的道路。

二、人文学者的影响
人文学者对于沃尔多行政思想形成的影响是奠基性的。原因在于,一方面人文 学者的学术思想和研究方法深刻影响了沃尔多的学术生涯,使其善于从历史和文 化的角度分析各类问题,同时这些学术思想构成了沃尔多行政思想的理论基础和 哲学基础,其中诺斯劳普的文化哲学对沃尔多影响巨大;另一方面,这些人文学者 普遍具有人文关怀的特质和意识倾向,尤其是沃尔多的各位老师,他们的关照和培 育影响了沃尔多的行为方式和处事之道,从其大力提携年轻学者就可略知一二。
具体而言,对于沃尔多影响较大的学者有诺斯劳普、柯克尔、贝克尔和沃拉斯。 诺斯劳普的文化哲学认为,直觉概念和假设概念可以包含一切概念,两者的关系是 一种认识关联性的关系,既非因果性关系,也非同一性关系,它们只是构成这个复 杂的许多关系中的一种。然后,他对两个本是相互关联而被人为分裂的观点展开了 批判,一是认为科学方法是一种纯粹事实,二是认为将物理科学的研究方法应用于 人类事务而不考虑文化和社会背景是不可能的,他认为,科学并不是充足的,因为 它不能创造目的,更不用说将目的灌输给人类,科学最多能够提供达到某些目的的 手段。他断言,当这种从经验上证实了的自然科学中的“真”的哲学同人文和社会
①颜昌武.公共行政学简明史:以西蒙一沃尔多争论为主线[M].北京:社会科学文献岀版社,2019.5,第37页。
- 20 - 科学中关于“善”和“正义”的准则打成一片时,人们就有了伦理学和法学的自然 律了。最后他坚信,这种新的物理哲学同一些有关的人类文化哲学相结合,是今天 和明天的世界的主要事件。①这种从文化的角度将自然科学和社会科学整合的思想 促使了沃尔多综合折中行政思想的形成,沃尔多试图将官僚与民主、政治与行政、 事实与价值、民主与效率整合为一个统一体,实现公共行政的整合。
弗朗西斯•柯克尔(Francis Coker)是沃尔多在耶鲁大学求学时的博士生导师, 正是在柯克尔的鼓励下,沃尔多才从政治学的视角研究公共行政,使得沃尔多创作 出了公共行政领域的经典著作——《行政国家》,柯克尔对沃尔多的影响主要不在 于其学术内容,主要在于柯克尔的学术风格和人文关怀。沃尔多曾说,他尊重柯克 尔作为一名富有关怀、奉献和不懈追求精神的学者,以及他对古典自由和民主概念 的坚定承诺。沃尔多最广为人知的那篇《民主行政理论的发展》就是为纪念柯克尔 而撰写的。
卡尔•贝克尔是康奈尔大学的历史学教授,他与查尔斯•比尔德、弗雷德里 克•杰克逊•特纳、弗农•帕林顿一样,是美国二十世纪上半叶最具影响力的和独 创性的历史学家,贝克尔文笔优美,作品充满了批判和独到见解,他擅长从内部、 外部和各个方面观察各种观点,试图分析它们在历史背景下的意义和相关性,以及 它们如何发展和产生影响。事实上,贝克尔的《十八世纪哲学家的天城》成为了沃 尔多《行政国家》的原版模型,两者都试图从文化环境和知识遗产的角度来分析社 会问题。
格雷厄姆•沃拉斯在十九世纪末二十世纪初是英国学术界和公共事务领域的 知名人物,他借鉴历史、哲学、心理学和社会科学的广泛视角,对其所处时代的社 会科学的评价尤其严厉,认为社会科学除了造成混乱和对立的一套教条之外几乎 没有贡献。一门对政治价值判断几乎没有帮助的社会科学是一种

二流工具,在最坏 的情况下是欺骗性和妄想性的。社会科学必须切合实际,才能得到重视,并在公共 事务中发挥作用和应用。沃尔多对于沃拉斯的关注一方面来源于其思想的独特性
① [美]诺斯劳普:《<物理学和哲学>英文本序言》,载海森伯《物理学和哲学:现代科学中的革命》,范岱年译,商 务印书馆,1981,第 158 页。
和巨大影响,同时也是因为沃尔多早年“是一个相当狂热的亲英派”,①这使得他 格外关注英国的政治和行政变化和学术思想。在1942年,沃尔多还特意写了一篇 关于沃拉斯的政治思想学术论文。
总而言之,人文学者对于沃尔多行政思想形成的影响是深远的,首先,沃尔多 继承了人文学者的价值理念,将人文关怀和民主价值引入到公共行政领域,确立了 公共行政规范性研究的学术进路;其次,沃尔多明确了批判对象,对现代性表征的 技术理性的批判不仅是人文学者必须面临的问题,也是沃尔多必须回答的问题;再 次,人文学者的多学科、宽领域的研究视角对于沃尔多视角的形成有着奠基性作用 沃尔多擅长从历史和文化的角度论述社会问题,借鉴多个学科的研究方法分析公 共行政领域的问题无不体现了对人文学者研究方法的继承;最后,人文学者注重对 现实问题的关注和回应,强调知识的实用性和现实意义,这对于沃尔多影响巨大, 从对传统公共行政的批判到“西沃之争”再到新公共行政的兴起与反思,无不体现 了沃尔多对于美国社会的现实关怀。

三、对现代性表征的技术理性的批判
现代性是个复杂的概念,它与文艺复兴和启蒙运动有着密切的联系,文艺复兴 针对的是中世纪的愚昧状态而言的,它试图将人性从中世纪的蒙昧状态中解放出 来,热情讴歌人的价值、自由和尊严,用韦伯的话说,近代历史在思想方面最具意 义的事件,是世界的除魅、理知化和理性化,②即现代性的过程就是除魅化的过程, 如何祛魅呢?培根找到了知识,“知识就是力量”不仅仅是一句口号,更是一种进 取方向,只要运用知识,人就可以破除中世纪的宗教迷信和蒙昧,实现思想的自主 性,在启蒙学者看来,知识等同于科学和理性,在科学知识的支撑下,神性得以剔 除,人性得以张扬,相信通过运用科学知识可以实现曾经的梦想,摆脱自然和宗教 的束缚,实现人的自由和解放。然而随着科学技术本身具有了自我意识,其工具性 特征容易被误读为目的本身,成为衡量一切是非善恶的评判标准,以实现人的自由
①Dwight Waldo. The administrative state revisited[J]. Public Administration Review, 1965, 25(1): 5-30.
②马克斯•韦伯:《学术与政治》,钱永祥等译,广西师范大学岀版社,2010.9,第113页。
和解放的有用工具——科学技术,又为人套上了新的精神枷锁。
对于公共行政而言,现代性的影响是根本性的,一是实现了公共行政的去政治 化,二是实现了公共行政的科学化,三是实现了公共行政的专业化,四是实现了公 共行政的效率化,五是实现了公共行政的实证化。如果从行政科学的角度分析,公 共行政的建构之路并没有太多的问题,如果有也是细节问题,但是作为一门社会科 学,价值问题是其不可回避的问题,而过分强调技术理性的后果就是对民主价值的 消解。尽管以威尔逊为代表的早期公共行政学者并不拒斥民主价值,但是他们将民 主价值理念简约化,使民主在公共行政之中以隐性角色来呈现,最后演化成可怕的 身份危机。可以说,后来的公共行政发展路径的分化,与威尔逊对公共行政学的天 然设置有着密切关系,同时后世学者也被这一矛盾所困,一方以批判技术理性为己 任,沃尔多就是这一学派的重要代表,因此对公共行政技术理性化的批判则成为沃 尔多早期思想的重要内容;另一方试图建构更为精细化的行政科学,这一学派以西 蒙为首。但是双方对于公共行政合法性危机的化解至今没能完成。

四、沃尔多本人的亲身经历
沃尔多是20世纪的同时代人,他出生于一战前夕,逝于世纪之交,20世纪的 世界性大事件及美国的社会变化使得沃尔多对现实世界有着更加深刻的体认,这 造就了沃尔多思想的敏锐性和时代性。丰富的个人经历与其说是沃尔多行政思想 的源泉,不如说是塑造了沃尔多的性格特征。正如斯蒂尔曼所言,沃尔多这一代的 行政学界的领袖中,来自美国中部的人占了惊人的比例:例如,詹姆斯•费斯勒和 斯蒂芬•贝利来自明尼苏达州,威斯康辛州的赫伯特•西蒙和约翰•高斯,密苏里 州的路易斯•布朗洛和法瑞尔•海蒂,爱荷华州的保罗•阿普尔比,达科他州的罗 伯特•达尔,还有肯塔基州的唐•普莱斯。很少有人反思它们的起源。①因此,对 沃尔多成长经历的分析是有必要的。在沃尔多的头十八年里,他一直生活在中西部 尤其在其童年时期,中西部的生活方式和文化特性接近于两个世纪前的美国社会, 那时的中西部还没有被纳入到工业化浪潮之中,公众沉浸在新教的沐浴之下,他们
①Richard J.Stliiman II.Dwight Waldo:Administrative Theorist for our Times[M]. New York, Routledge,2021:p4
相信人类的潜力、民主宪政、注重物质福利、强调个人自由、法治和道德行为的重 要性,这使得沃尔多对于美国早期社会有着天然的欣赏和好感,同时也塑造了他平 易近人、脚踏实地和不走极端的性格特征;而随着工业化的推进,城市化的到来, 中西部的面貌彻底改变了,后来他前往大城市求学,再次被工业化的成果所震撼, 可以说,在美国历史的任何一个阶段,政治、经济和社会的变化都没有他所生活的 时代表现的那般剧烈,而他早期的生活经历为观察这种剧变式的社会转向提供了 一个客观参照,他和同时代的学者一样,渴望解读时代变革的来源、问题和影响, 他对现代科技所带来的巨大变化始终有一种陌生感,城市生活的如此不同致使他 习惯以中西部的价值观来看待“新世界”,尽管后来沃尔多也成为了“局内人”, 但是他的思想传达出一种“局内的局外人”的立场倾向,呈现出阐释大于创新、反 思多于跃迁的特点。总而言之,沃尔多在中西部的生活经历对于其后来的学术研究 影响是巨大的。在价值追求上,沃尔多因对美国早期的民主宪政精神的强烈体认决 定了他一生都在致力于对民主行政而非科学行政的探索;在研究方式上,沃尔多因 受中西部文化影响而形成的注重传统、不走极端的性格特征促使其擅长从历史和 文化的角度多方面分析现实问题,“中庸式”思维方式与沃尔多综合折中行政思想 的形成有着内在的联系;在对待新事物的态度上,沃尔多因对农村和城市生活方式 的巨大差异而对城市产生的陌生感和距离感,促使其以批判和反思的方式来认识 新事物,表现出对传统的肯定和对新事物的持续怀疑。
第三节 沃尔多行政思想的限域
由于沃尔多涉足了文学、历史学、哲学、政治学、行政学、语言学、社会学等 学科,且在诸多领域都有专门的论述,因此对于沃尔多行政思想的研究有必要明确 研究限域,具体包括沃尔多行政思想的涵义和主要内容。本文认为沃尔多行政思想 是指沃尔多阐释或创造的关于公共行政领域的学术知识的总和。研究的主要内容 围绕对传统公共行政的批判、民主行政思想、比较公共行政思想、反思新公共行政 思想、批判组织理论思想和预设后现代行政发展的思想等方面展开。
 
一、沃尔多行政思想的涵义
本文认为,沃尔多行政思想是指沃尔多阐释或创造的关于公共行政领域的学 术知识的总和。对沃尔多行政思想涵义的理解体现为如下两个方面:第一,作为一 名公共行政史学家,沃尔多阐释性行政思想明显多于其原创性行政思想,因此沃尔 多行政思想必须包含阐释性相关内容,如对传统公共行政理论的总结、对二战后美 国不同阶段社会问题的反思等。第二,不能简单区分沃尔多的行政思想和政治思想 两者具有交融性,沃尔多行政思想起源于政治性研究,如他最著名的著作《行政国 家》的副标题就是“美国公共行政的政治理论研究”,同时这与行政学的起源有着 密切关系,行政学脱离于政治学,研究行政学就必须涉及政治学,两者的天然联系 决定了沃尔多行政思想的政治性色彩。鉴于本文研究的是沃尔多的行政思想,因此 将剔除沃尔多关于政治体制、政治行为及政治领域的论述内容,主要关注于传统公 共行政的批判、民主行政思想、比较公共行政研究、反思新公共行政思想及公共行 政的未来等方面的内容,正是这些思想内容,构成了本文对沃尔多行政思想探究的 基本内容。

二、沃尔多行政思想的基本内容
基于上述对沃尔多行政思想涵义的理解,本文总结了沃尔多行政思想的主要 内容。
批判传统公共行政思想。对于传统公共行政的批判是沃尔多行政思想中最具 原创性的部分,主要包括批判政治与行政二分法,认为两者的二分只是理论上的二 分而非实质二分;批判一般管理取向,认为商业化的一般管理模式忽视了政府活动 的独特性和价值性;批判行政的价值中立取向,认为传统公共行政内涵着对“民主” 的基本承诺;批判行政科学的学科定向,认为公共行政包含着大量价值性问题,不 能成为行政科学,最后他得出结论,认为公共行政理论仍然是一门政治学理论。
民主行政思想。沃尔多在 1952 年发表《民主行政理论的发展》一文,既是“西 沃之争”兴起的标志,也是沃尔多民主行政思想系统论述的标志,他认为,既然行 政国家趋势不可扭转,那就要使得公共行政与宪政体制实现调和,发展一种新型的
民主行政模式。
比较公共行政思想。二战后的国家援助活动的开展也带动了比较公共行政的 兴起,沃尔多认为跨国界的公共行政研究对于厘清政府与社会的关系、文明与文明 之间的差异有着重要意义,将美国独特的公共管理经验移植于其他文明社会仍然 有着诸多困难,尽管比较公共行政运动在实践中成效显著,但是在理论层面并没有 形成有效的理论体系。反思新公共行政思想。沃尔多推动了新公共行政运动的兴起,但是对于年轻学 者们的观点保持了理性的审视,一方面认为新公共行政所强调的回应性、代议官僚 制、社会公平等思想反映了时代需求,另一方面沃尔多也认为年轻学者们的思想具 有“反文明”的特征,对新公共行政理论替代传统公共行政理论表示怀疑。批判组织理论思想。沃尔多对组织理论的批判和反思贯穿整个学术生涯,总体 而言,他认为组织理论的产生和发展迎合了现代社会的需要,但是组织理论对价值 的抛弃、对人的物化处理成为了沃尔多批判的重点,他称之为“大象学”。
预设后现代行政发展的思想。在20 世纪七八十年代之后,沃尔多对于后现代 问题的关注度逐渐提升,他从行政教育、“为官僚制辩护”及公共行政的未来等方 面展开研究,认为知识是后现代社会的核心,行政官僚的合法性也来自于专业知识 本章小结
本章通过对沃尔多生平、行政思想的渊源和行政思想的基本内容的阐述,揭示 沃尔多行政思想的产生有着深刻的历史和社会的渊源,这种根植于历史和传统的 民主价值取向和规范性研究方法对于沃尔多行政思想的形成影响巨大,对于理解 下一章的内容有着指引作用。
 
第二章 沃尔多行政思想的历史演进
本章接续第一章的内容,按照历时态的行文逻辑分阶段详述沃尔多的行政思 想的主要内容,具体划分为三部分,包含沃尔多早期行政思想、中期行政思想和晚 期行政思想。沃尔多行政思想的三个阶段的划分依据主要有两个原因,第一个原因 是按照沃尔多生平的不同阶段划分的,分别是求学阶段、伯克利时期和雪城大学时 期,第二个原因是根据沃尔多行政思想内在变化的逻辑展开的,分别是早期的激进 性批判、中期的修正性回归和晚期的保守性立场,尽管划分节点有差异,但是弗雷 德里克森①和斯蒂尔曼②均遵从三段式划分原则,将沃尔多行政思想划分为早、中、 晚三个阶段,以展现沃尔多行政思想的历史演进和思想流变。

第一节 沃尔多早期行政思想——批判与激进
沃尔多早期行政思想主要集中在《行政国家》一书中,因此本节围绕《行政国 家》一书中的核心观点展开论述,主要包括沃尔多原创性思想和批判性思想两部分 内容,具体包含行政国家思想、对政治与行政二分法的批判、对科学管理理论的批 判和对组织理论的批判等内容。

一、行政国家思想
何为行政国家?行政国家一词来源于欧洲,但是将其发扬光大的则是沃尔多, 由于1948年出版的《行政国家》一书的巨大影响力,致使这一名词被广泛知晓, 但是由于这篇博士论文几易其名,沃尔多并没有在此书中给出明确定义,根据罗森 布鲁姆的观点,行政国家包含四大特征,即(1)公共部门使用了庞大的社会资源, (2)公共行政管理者在当代政府运作过程中发挥着重要的作用,(3)他们总体上 处于政治的核心地位,(4)国家通过行政行为来解决其面临的问题并达到目标。
①James D. Carroll and H. George Frederickson. Dwight Waldo 1913—2000[J]. Public Administration Review, 2001, 61(1) : 2.
②Richard J.Stliiman II.Dwight Waldo:Administrative Theorist for our Times[M]. New York, Routledge,2021:1-24.
①因此本文认为,行政国家是指在现代化发展过程中,政府通过扩张行政职能、增 加行政机构和行政人员数量等方式来应对社会中快速增加的问题,最终造成了行 政包裹政治的一种社会现象。归结起来,行政国家有两层内涵,一是数量关系的变 化,表现为行政机构数量的增多、行政人员人数的增长;二是权力关系的变化,表 现为行政权力的扩展、政治话语权的增强和行政官僚地位的上升,行政机构支配社 会资源能力的增强和专业化程度的提高两个层面相互作用,最终形成了行政包裹 政治的社会现象。
行政国家是不可避免的发展趋势。沃尔多是从社会背景和意识形态背景展开 论证的。社会背景方面,美国内战结束后,美国逐步从农业国向工业国转变,在这 一过程中第二次工业革命发挥了重要的作用。一方面,科学技术的进步和成果转化 强烈地作用于公众的物质文化生活水平,同时物质条件的改善也为人员流动提供 了可能,大量人口进入城市、进入工厂,又进一步加快了美国城市化的进程,城市 化趋势不可阻挡。美国理想主要变成了一种城市的理想,这种理想强调物质和精神 满足的城市文明。②另一方面,第二次工业革命对于“效率”概念的推广功不可没。 在 19 世纪末,国际国内市场竞争日趋激烈,资本扩张和抢占市场的传统手段已不 再具有实质效益,提高生产效率成为了商业领域的重要共识,这也就催生了“科学 管理”运动。在泰勒主义大获成功的同时,工业革命带来的专业化变革也有了实质 性的进展,1913 年福特生产流水线的发明更是缔造了专业化的奇迹,一时间“有 技能的”成为了社会需要的人才;同样我们不能忽视的一个重要因素是美国宪政传 统,三权分立的传统意味着政府作用的有限性,不同于其他国家将公共行政完全纳 入到政府体系中,美国公共行政的兴起和研究或多或少都受到了商业组织的赞助 和支持,这种亲商业的传统决定了科学管理和专业化运动更容易渗透到公共行政 之中,既然都是管理活动,我们的公共服务在性质上可能与其他任何服务是相同的 ③职业化和专业化成为趋势,专家行政逐渐成为了社会共识。如果说工业化对于公
①罗森布鲁姆.张成福译.公共行政学:管理、政治和法律的途径[M].北京:中国人民大学岀版社,2002,第50页。
②德怀特•沃尔多著,颜昌武译.行政国家:美国公共行政的政治理论研究[M].北京:中央编译岀版社,2017,第8 页。
③德怀特•沃尔多著,颜昌武译.行政国家:美国公共行政的政治理论研究[M].北京:中央编译岀版社,2017,第10页
共行政发展的影响是渐进的,那么两次世界大战、经济大萧条和罗斯福新政的影响 则是关键的。在沃尔多看来,这些大事件对于行政国家的形成体现在以下几个方面 一是民主的实现需要行政效率来守护,德国军队的专业化和高效率促使其在二战 初期节节胜利,这引发了美国人的深入反省,如果民主想要生存,就必须用效率作 为保障。专业化和效率的实用价值迅速凝炼成社会共识,美好生活的追求需要政府 更加专业化和有效率。二是科学管理在政府实践中快速推广,行政机构在社会事务 管理方面的作用日益凸显,尤其是经济大萧条带来的社会失序和经济崩溃,使社会 各界开始质疑高度自由的经济政策的作用,为了维护社会稳定和实现经济振兴,政 府必须主动作为,以快速高效的行动实现社会稳定,效率就成为了行政机构的工作 目标。三是促进了行政机构和行政人员的快速增长,从 1934 年至 1937 年,美国行 政机构增加了近 100 个;在 1931 年,美国联邦雇员仅有 61 万,而到了 1945 年, 美国联邦雇员人数已高达380万。①
而在意识形态层面,沃尔多认为,行政国家的出现是由美国公众对于民主和美 国使命的认同与实现途径的不匹配之间的矛盾造成的。长久以来,民主不仅是美国 人民的政府形式,更是一种信念和理想,一个浪漫的愿景。②而民主的基本呈现方 式是人民普遍遵守的“高级法”,即一种“基本的道德秩序”。在沃尔多看来,这 是根植于美国宪法的古老信念一一好政府的问题就是道德人的问题,③道德政府既 是公共行政产生的时代背景,也是公共行政改革的对象。如果说 19 世纪美国政府 的表现形式是道德行政的话,那么 20 世纪的美国政府的表现形式就是行政国家。 因为随着第二次工业革命的深入发展和进步时代的到来,社会问题层出不穷,问题 的复杂程度远超想象,而传统意义上的“高级法”难以应对社会问题,具有形而上 特色的“高级法”逐渐被更具有实用主义特征的法律取代,与此同时,为了适应社
页。
①Rosenbloom David. Building a Legislative-Centered Public Administration:Congress and the Administrative State, 1946-1999[M].The University of Alabama Press:2002-01-01.
②德怀特•沃尔多著,颜昌武译•行政国家:美国公共行政的政治理论研究[M]•北京:中央编译岀版社,2017,第14 页。
③德怀特•沃尔多著,颜昌武译•行政国家:美国公共行政的政治理论研究[M]•北京:中央编译岀版社,2017,第27 页。
会发展和处理社会问题的现实需求,政府必须重新审视自身并加以改革,既然“高 级法”已然失效,那么就必须以一种更为有效的方式实现民主这一伟大理想。而商 业活动和军事领域的变化为行政国家的兴起提供了方法论依据,泰勒主义和德国 军队改革的成功共同指向了一种新的组织形式——官僚制,集高效、层级节制、专 业分工、职责明确等优点于一身的官僚制迅速获得了世人认可,同时对于科学的信 仰再一次佐证了官僚制的有效性,道德行政已经成为过去式,专家行政的时代已经 到来,效率更是取代民主成为了公共行政的最高价值尺度。


二、对传统公共行政的批判
沃尔多对于公共行政的研究立足于政治哲学,他预设了一个政治哲学的分析 框架,分别从美好生活追求、行为规则、统治者或者管理者、权力分立和集权与分 权展开分析。因为无论何种政治哲学,必然要分析追求的目标(为了什么)、实现 目标的过程规范(规则)、由谁来领导实现目标(引领者或鞭策者)、政治文化基 础(宪政共识和原则)、权力关系(控制与协调)这五个方面的问题。他通过研究 发现,传统公共行政并非能够实现政治—行政二分、效率并非是唯一的活动目标, 公共行政也并非是价值中立的,公共行政内涵着对美好生活的追求,对民主价值的 承诺和坚守,这显然触及到了传统公共行政学的基本立场和理论基础,为随后的学 术论战埋下了伏笔。

(一)对政治—行政二分法的批判
1887 年威尔逊发表《行政学研究》,标志着公共行政学的开端,在威尔逊看 来行政学研究的目标在于:“首先,政府能够适当地和成功地进行什么工作,其次, 政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些 适当的工作。”①古德诺则指出政治与指导和影响政府的政策有关,而行政则与这 些政策的执行有关。②由于古德诺是政治与行政二分思想的集大成者,所以沃尔多 的批判主要集中在古德诺的观点上,具体包括以下几个方面。
①丁煌威尔逊的行政学思想[J].政治学研究,1998(03):32-37。
②[美]弗兰克古德诺著,王元译,政治与行政:一个对政府的研究[M],上海:复旦大学岀版社,2011 年 11 月,第 12页。
第一是批判古德诺的“公地”思想。古德诺认为立法、司法和行政三大机构之 间存在着某种“公地”,每个机构都要部分行使其他机构的权力,因此把一种功能 分派给一个独立的机构去行使是不可能的。沃尔多反驳到,如果上述逻辑成立,那 么怎么能够实现政治与行政的二分呢?政府活动是一个从法律制定到法律执行再 到活动完成的连续性过程,各部分之间存在着因果关系或者衔接关系,那怎么能将 半科学型的、准司法型的、准商业型的权力授予给与“政治”隔绝的机关呢?因此 抛弃政治的行政是不存在的,行政执行看似是一些事务性的工作,实质上是政治性 活动实现的中间环节。古德诺的观点是前后矛盾的。
第二,政治和行政二分的后果就是两者的割裂,又由于行政机构也拥有部分立 法权和司法权,致使行政机构的立法活动更具随意性和主观性,不受约束的立法活 动会造成反法条主义,同时,沃尔多指岀如果没有政治和行政之外的第三种“权力” 的话,律师和法官就会过度膨胀。①
第三,虽然政党有利于调和政治与行政的关系,但是政党的调和和控制意味着 对行政领域的入侵。在沃尔多看来,通过具有典型政治色彩的政党来实现对行政过 程的控制有着一定合理性,但是政治与行政二分的预设又会使得这种控制具有不 合理性,在政治与行政二分的预设中,行政的目的在于高效执行,而政党的入侵则 会降低行政执行的效率和干扰行政权的独立行使。他认为古德诺并没有将这一矛 盾冲突在理论上解释清楚。
概括起来,沃尔多对政治与行政二分思想的批判集中在以下几点。第一,政治 和行政根本不能分割,两者共同构成了一个整体的活动过程,两者的分割只能在理 论上实现;第二,政治学是公共行政学的母体,②行政活动是政治决策的持续跟进, 行政活动并非是价值中立的,其先天带有价值因素;第

三,行政过程包含大量的自
①注:古德诺在《政治与行政》书中的第 49页指岀,这套机构(完全不受政治影响的政府机构)之所以必须不 受政治的影响,是岀于这样的事实:它的使命是运用预测和判断,是寻求事实,收集情报,是要对它所打交道的人 保持严格的公正无私的态度,是要提倡一个尽可能有效率的行政组织。授予这些官员的职位,应该与那些得到 普遍赞同的、授予法官的职位是相同的。古德诺认为司法功能是与政治功能不相干的,法官之所以效率很高, 主要在于他们拥有相当长的任期,这有利于经验积累和增加熟练程度,他认为行政官员也应像法官一样才会有 效率。而沃尔多批判的内涵在于,在三权分立的框架下,司法受到立法和行政的制约,而在政治和行政二分的权 力结构中,类似于法官的行政官员完全独立于政治,带来的结果无疑是对抗和自我膨胀。
②Dwight Waldo. The administrative state revisited[J]. Public Administration Review, 1965, 25(1): 5-30.
由裁量权和全部执行权,这些权力的使用本身就是价值判断和价值选择;第四,行 政活动的反馈也能影响政治决策的变动,所有或几乎所有所谓的下属,那些我们认 为是顺从地接受命令的人,都有改变上级行为的手段或技术,①因此,行政活动包 含着大量的价值因素,政治与行政二分是不可能成立的。

(二)对科学管理理论的批判
第一,沃尔多对公共行政技术化的倾向表达了不满。沃尔多指岀,一方面,传 统时期的学者已经知晓科学方法不适宜于应用在“价值”、决策与政策上,另一方 面人们却有着将能够带来巨大物质财富的科学方法拓展到复杂的社会中的愿望,② 沃尔多认为这是“有限的”和“无限的”观点的二元对立,容易造成公共行政普遍 的思想混乱,而由于科学管理和公共行政在执行方法上的相似性,公共行政已经全 面地接纳了科学管理的思想,同时,科学管理还将不断地蚕食涉及价值的决策领域 试图走的更远。
第二,沃尔多对将“效率”神化表达了愤慨。他认为“效率”本应是考察行动 的一个标准或原则,然而在科学管理理论中既是标准也是目标,效率不仅被神化, 而且被赋予了道德标准,低效率等同于不道德,尽管不能明确指岀商业管理的自识 意识何时对公共行政产生影响,但是一定是和进步时代密切相关的,对科学管理理 论的接纳已经成为了传统公共行政的一个显著特征,效率也随着科学管理理论在 政府行政中大规模使用而成为了价值追求的核心。
显然,沃尔多对科学管理理论的批判是建立在反对技术理性的立场之上的,换 言之,沃尔多反对将效率作为公共行政的最高准则。在沃尔多看来,泰勒的科学管 理理论包含了机制、基本原则和基本理念三个层次,其中蕴含着这样一种思想和世 界观:“当这一切完成之后,人、想法或意志就都不再是主导,起作用的是制度, 过去人是第一位的,将来制度必定是第一位的”,“就像效率理念达到它的巅峰一 样,科学管理也变得广为人知……他们梦想有一个新的世界,在这个世界里,物质
①Dwight Waldo.The Study of Public Administration[M]. Garden City, N.Y.: Doubleday, 1955; New York: Random House, 1955,p6.
②德怀特•沃尔多著,颜昌武译•行政国家:美国公共行政的政治理论研究[M]•北京:中央编译岀版社,2017,第69 页。的力量应该被用来实现人们的道德目标,他们给这个理想以一个便利的
简略形式,这就是‘效率。①沃尔多对于效率拜物教是持否定态度的,首先, 任何政治理论都是依赖于一种形而上学,一种关于现实之终极本质的概念,效率这 一概念并不是合理概括,其次,就效率本身而言,它既表示精力、力量或原因的概 念,也表示机械性或科学性,但是在公共行政中这两个意思并不做区分地加以运用 再次,有无效率是对目标而言的,他举例说,若杀死一只熊,枪比一袋肉有效率, 若让熊活下来,肉比枪有效率,因此将‘行政科学'建立在效率的基础上,这一提 议是值得商榷的,因为效率没有真正标示出这门科学的特殊性。②经济和效率必须 嵌入到人类的价值金字塔中才有意义。效率既不是外在的,也不是中立的,效率的 参照系只能是人的目的。

(三)对组织理论的批判 第一,沃尔多认为组织理论的研究不能忽视组织目标。在传统时期,组织理论 的突岀特点是理性主义,它是实证主义、客观性和科学性这一总趋势的一部分,仿 佛不具备科学管理强调的原则和科学方法就不能称其为组织理论,沃尔多认为组 织理论寻找的是公共行政组织和私人组织的共性,忽视了公共行政组织的特性,并 且追问到:“他们(行政学者)是否在越来越广泛的人类组织领域考虑越来越正式 的数据的双向过程中,失去了见解与洞察力?在开展正式的组织分析时,是否无须 考虑组织赖以产生的目的,而是对那些无关紧要之物进行乏味的阐述? ”③他借用 格雷厄姆的观点表达自己的立场,指岀所有的组织都是有目标的,组织的形成和设 置是实现目标的手段。脫离其用途和目标,就不能对组织加以评估。④ 第二,传统组织理论忽视了组织中非理性因素。具体包括人的因素和环境因素。
①德怀特•沃尔多著,颜昌武译.行政国家:美国公共行政的政治理论研究[M].北京:中央编译岀版社,2017,第62- 63页。
②德怀特•沃尔多著,颜昌武译.行政国家:美国公共行政的政治理论研究[M].北京:中央编译岀版社,2017,第249 页。
③德怀特•沃尔多著,颜昌武译.行政国家:美国公共行政的政治理论研究[M].北京:中央编译岀版社,2017,第260 页。
④德怀特•沃尔多著,颜昌武译.行政国家:美国公共行政的政治理论研究[M].北京:中央编译岀版社,2017,第215 页。
传统时期,组织理论认为人是现代机器中的零部件,人的行为需要以组织原则为旨 归,厄威克看到了人的因素不能被忽视,但是还坚持“个人是组织的原材料”,这 种激进的、机械的和教条式的观念被沃尔多严肃地批判,他指岀,政府是人的机构, 自始至终都有人性的存在,政府不仅依赖正式安排、科学方法等,还依赖人的态度、 士气、忠诚等,组织运行效果是与特定情境相联系的,行政组织运行时不考虑政府 的形式、观念,那它就是短视的、不切实际的,行政组织应该合理地分担民主政府 的责任……只有当它将其力量贡献给更大的政府架构时,它才获得其最大的权力。
①对纯粹组织理论的批判,逐渐引出了对于“非正式组织”的研究,非正式组织理 论在很大程度上支援了沃尔多对正式组织的批判,但是对于人类行为的研究最终 走上了行为科学的道路,却是沃尔多始料未及的。
总之,沃尔多通过对传统公共行政发展的回顾和分析,通过对行政国家和传统 理论的批判,发现并非如学者所言行政是一门价值中立的和结构严密的科学,其中 包含了早期行政学者对“民主”的基本承诺,表现为对美好生活的追求和人民物质 生活水平提高方法的关注。只是在工具理性不断张扬的过程中,价值理性被遮蔽, 逐渐被简约成了隐性价值。最后,他得岀结论,公共行政理论仍是一门政治学理论。

第二节 沃尔多中期行政思想——争论与修正
沃尔多中期的行政思想与早期行政思想有着明显的不同,表现最为明显的一 点就是沃尔多的观点不再像早期那般激进,随着“西沃之争”的持续深化和比较公 共行政运动的展开,沃尔多对传统公共行政理论的认识也在不断深化,观点呈现岀 修正主义的特征,在这一时期,学术争论和观点修正成为沃尔多思想演进的主旋律

一、“西沃之争”中的沃尔多行政思想
在这场著名的学术争论中,沃尔多的行政思想主要体现在公共行政合法性问 题的探讨上,他认为公共行政是一门科学、公共行政是一门专业而非学科、公共行 政的研究方法并不唯一和公共行政的价值核心是民主而非效率。
①德怀特•沃尔多著,颜昌武译.行政国家:美国公共行政的政治理论研究[M].北京:中央编译岀版社,2017,第216 页。
(一)“西沃之争”的焦点
1952 年 3 月,沃尔多在《美国政治科学评论》杂志上发表了《民主行政理论 的发展》一文,沃尔多撰写这篇文章的目的在于“想勾画岀那些被视为恰当的民主 行政理论所依存的行政思想与历史的背景;简要地评述其中的一些理论,并就民主 行政理论未来发展的前景与问题做一番评论”。①对于仔细阅读过《行政国家》一 书的读者会不难发现,这篇文章的是对《行政国家》思想的提炼和深化,在文章第 40 个脚注处,沃尔多如此写到:“我相信,不存在这样一个可以将价值加以排除 的‘事实决策'的领域。决策就是要从备选方案中进行挑选;在备选方案中进行挑 选就是导入价值。赫伯特•西蒙显然对行政学研究做出了杰出的贡献。然而,当他 不受他所宣称的方法论的影响时,才做出了这些贡献。”②看似无关紧要的脚注却 激怒了西蒙,西蒙很快在下一期的《美国政治科学评论》上进行了反击, 随后,德鲁克也加入到了这一论战之中,面对西蒙和德鲁克的批判,沃尔多给予了 正面回应和再批判。一场公共行政历史性的伟大争论就此拉开序幕,而且这场争论 至今仍然没有结束。
“西沃之争”的焦点问题直击公共行政领域的核心,何艳玲教授将“西沃之争” 概括为三层内涵,第一是学科定位之争:公共行政学是一门科学吗?第二是方法论 之争:是实证的还是规范的?第三是价值取向之争:是效率还是民主?③毫无疑问, 两者的争论更多是在理论层面和学科建设层面展开的,这表达了两种不同价值观 的冲突,首先,学科定位之争涉及两个问题,一是公共行政能否成为一门科学的问 题,二是公共行政是一个学科还是一个专业的问题。西蒙认为行政学是一门科学, 因此要建设成一门“行政科学”,而沃尔多批判到,行政学无法抛弃价值因素,因 此不能成为一门纯粹科学,同时公共行政不满足“具有一套连贯而协调的理论知识” 的基本要求,因此公共行政无法成为一门学科。其次,在方法论层面,西蒙崇尚逻 辑实证主义的研究方法,这也是其建立起行政科学的方法论依据,而沃尔多仍坚持
①颜昌武,马骏公共行政学百年争论[M].北京,中国人民大学岀版社,2010.1,第59页。
②Dwight Waldo. Development of Theory of Democratic Administration[J]. American Political Science Review, 1952,46(1):81-103.
③何艳玲•公共行政学史[M].北京,中国人民大学岀版社.2018.10,第74-80页。
传统的规范主义研究方法,注重从历史、文化和价值层面对公共行政学进行研究。 最后,在价值层面,传统公共行政保持了一种工具理性的理性认识,因此强调对效 率的高度追求,但也导致人的物化或工具化的问题,西蒙在批判传统的同时,却又 回到了对效率的追求之上,仍然认为效率是公共行政的最高价值尺度,而沃尔多批 判到,西蒙的观点带有强烈的“反民主”倾向,认为这是在摧毁美国社会的根基。 工具理性和价值理性的冲突是“西沃之争”产生的深层次原因。

(二)沃尔多的主要观点
正在哈蒙所说:“1952 年的争论不过是《行政国家》和《行政行为》争论的 一个注脚”,①按此推论,《行政国家》和《行政行为》也不过是技术理性和价值 理性在公共行政领域竞逐的又一个脚注。②因此,对于“西沃之争”中的沃尔多行 政思想的认识不能仅仅停留在 1952 年的那几篇文章之中,需要结合《行政国家》 以及二十世纪五六十年代的相关作品进行理解。
第一,公共行政学是一种科学。沃尔多对于这一命题的论证更多的是间接展开 而非直接表达的。他通过对“科学”一词的追根溯源来论证政治学的“科学性”, 而作为政治学分支的公共行政学自然就是科学的。从最广义上讲,即从词源学和历 史的角度来证明,科学只不过是“知识”。从最严格的意义上讲,科学只是某种类 型的知识,是根据专门方法的准则来获得和证明的知识,③这种严格的科学定义特 别强调数学在科学中的作用,能否用数学公式来表达对经验规律性的认识似乎是 衡量一个学科“科学性”的标尺。④显然,按照严格的划分方式,公共行政不是一 门科学,但是从广义的角度划分,政治学乃至更大范围意义上的社会科学都是科学 自然作为政治学分支的公共行政学也是一种类型的科学。
第二,公共行政学是一门专业而非一门学科。沃尔多认为学科是指一种具有一 套连贯而协调的理论知识性事业,那么公共行政学就不是一个学科甚至不能成为
①Michael M. Harmon. The Simon/Waldo Debate: A Review And Update[J].Public Administration Quarterly, 1989,12(4): 437-451.
②颜昌武,公共行政简明史:以西蒙-沃尔多争论为主线[M].北京,社会科学文献岀版社,2019.05,第175页。
③格林斯坦、波尔斯比著,竺乾威等译,政治学手册精选(上卷)[M].北京,商务印书馆,1996,第1页。
④毛寿龙、李文钊著,西方公共行政学名著提要[M].南昌:江西人民岀版社,2006.8,第463页。-
一个学科,而且社会科学中很少会有满足学科要求的分支,另外就“学科”的内涵 而言,学科的内容要有一致性,而从发展的角度而言,完美无缺的定义和内在一致 性又不存在,因此,在社会科学领域讨论学科是没有什么实质性意义的。他仅仅给 岀了一个模糊性的类似于医学的职业定向,并没有对于学科问题给岀正面解答,而 在随后一些年中,这个问题也一直困扰着沃尔多,他也不断深化自己的“职业”定 向理论。
第三,公共行政的研究方法绝不止实证研究一种。西蒙通过逻辑实证主义的方 法来建构一门行政科学,但是沃尔多对西蒙提岀了严厉的批评,首先,沃尔多批判 了逻辑实证主义发现真理的唯一性,他认为逻辑实证主义只是通向科学的一条道 路,“救赎之路是笔直、狭窄、单向并且私有的”显然是错误的,逻辑实证主义可 以被视为一个视角,但不是哲学的终结,也不能被看做哲学本身。①其次,沃尔多 批判了逻辑实证主义严密推理的价值性,沃尔多并不否认实证主义对于澄清事实 真相和提供大量信息的重要性,但是他所批判的重点在于,如果只是单纯遵循逻辑 推理的严密过程而不考虑结论的正确或有用性,那么这种逻辑推理将是没有意义 的。再次,沃尔多批判了西蒙将逻辑分析取代人的思维能力的观点,行政实践活动 充斥着大量的人的理性和非理性因素,在行政活动中人的价值因素无法剔除甚至 能够起到决定性作用,他指岀“心灵的创造性过程仍然是个未解之谜,逻辑训练充 其量仅能起到辅助的作用”。②最后,沃尔多批判了事实与价值二分的观点,关于 事实和价值的所有观点在逻辑分析上可能都是正确的,但在行政行为的现实世界 中,事实和价值总是相互联系,并且“有机地”联系在一起:抽象概念并不能描述 现实世界的基本事实,也不能使我们“更好地”处理它。③
尽管沃尔多并没有在对西蒙的回应中明确指岀规范研究的方法论,但是综合 沃尔多的系列文章不难发现,沃尔多始终坚持规范研究的基础性地位,并在此基
① Herbert A. Simon and Peter F. Drucker and Dwight Waldo. “Development of Theory of Democratic Administ- ration”:Replies and Comments[J]. American Political Science Review, 1952, 46(2) : 494-503.
②颜昌武,马骏•公共行政学百年争论[M].北京,中国人民大学岀版社,2010.1,第91页。
③Dwight Waldo. Comparative Public Administration: Prologue, Performance,Problems And Promise[J]. The I ndian Journal of Political Science,1963,24(3):177-216.
础上不断融合各个学科的有用方法,从而形成更具综合性的研究方法。
第四,公共行政的最高价值准则是民主而非效率。关于民主和效率的争论由来 已久,从传统公共行政兴起开始,效率就成为了公共行政的价值追求,但是如果再 往前考察,政府的民主基因可以追溯到美国的民主宪政传统,西蒙在对传统公共行 政批判之后,却又接过了“效率”的大旗,这被沃尔多讽刺为“极为保守的一面”, 沃尔多的批判主要有两点,第一是效率不是一个价值中立的概念,他通过考察发现 在 19 世纪末,人民认为道德是好的,但是仅有道德是无法应对时代变化的,“如 果我们的美好目标因无效率而无法实现——情境似乎就是这样——那么无效率就 是受罪”①这样一来,效率就有了道德的内涵,效率成为了人们追求“善”的有机 组成,同时效率是围绕目标而展开的,没有目标的效率是无意义的;第二是效率至 上的反民主性,尽管追求效率并不必然带来集权,但是在上个世纪前中期,效率本 身就意味着规范化、专业化、组织化和集权化,西蒙的研究更是在组织的框架内展 开的,这无疑使得效率带有了强烈的反民主性,沃尔多批判到:“我们应该将效率 看做行政‘科学'的中心概念,但因为我们“信仰”民主,所以我们得容忍某种程 度的民主。这种看法是在破坏美国社会的根基”。②换言之,沃尔多认为西蒙及其 盲从者颠倒了“民主”与“效率”的主客关系,强调对效率的追求本应是为了实现 更加“善”的民主,而不是为了追求效率而容忍民主的存在。

二、沃尔多的比较公共行政思想
20世纪50年代,沃尔多参与了美国的海外援助计划,这些实践经历使得他对 不同文明间的行政差异有了深刻的体认,逐渐形成了他的比较公共行政思想。 (一)比较公共行政的兴起与发展
比较公共行政运动的兴起与二战后美国的海外援助计划有着密切联系,二战 之后,欧洲各国百废待兴,同时美国岀于政治和经济地位的考虑,在1947年通过 了用于援助欧洲及其他地区经济复苏的马歇尔计划,在这一过程中,大量的美国学
①德怀特•沃尔多著,颜昌武译.行政国家:美国公共行政的政治理论研究[M].北京:中央编译岀版社,2017,第237 页。
②颜昌武,马骏.公共行政学百年争论[M].北京,中国人民大学岀版社,2010.1,第72页。
者参与其中,其中不乏行政学者和政治学者,美国政府、联合国和私人基金会的各 种项目已经吸引了数十名,可能数百名与公共管理领域有着密切联系的教师和作 家到海外工作。①随着援助计划扩展到经济、社会及政治各个方面,无论如何,比 较公共行政从战后初期的试探性开端发展成为一场规模、复杂性和强度相当大的 当代“运动”。②

(二)沃尔多对比较公共行政的认识
沃尔多对于比较公共行政的认识主要体现在总结和反思之中。第一,他认为比 较公共行政的发展与政治学的联系密切,尤其是行为科学的联系,原因是多方面的 首先是政治与行政二分法已经被抛弃,其次是比较政治的兴起,它与比较公共行政 有着诸多相似的主体、目标和方法,再次是行为科学的研究方法对于发现不同地区 人的行为方式有着重要作用。第二,沃尔多认为比较公共行政运动有三大趋势,分 别是从规范方法向实证方法的转变、从具体方法向法律方法的转变、从非生态方法 转向生态方法。第三,对于比较公共行政发展的问题,他认为,模型的选择或建构 问题是急需解决的,要避免“当代比较公共行政由于其类别的宏大和模糊而失去了 可操作性研究的效用”。③不同社会的文化差异性使得比较公共行政倾向于寻求一 般化的理论体系,这也使得其与组织理论结合密切,也使得韦伯官僚制得到快速传 播,但是在寻求宏大的体系框架之时,需要拉近理论模型与实地研究之间的距离, 避免丧失可操作性。

第三节 沃尔多晚期行政思想——回顾与反思
1967年沃尔多前往雪城大学任教,开启了其学术生涯的新篇章,1968年他发 起了第一次明诺布鲁克会议,这标志着新公共行政运动的兴起,沃尔多不仅给予了 年轻学者莫大的支持,也对他们的思想进行了学术批判,同时在其退休的前一年,
① Dwight Waldo. Comparative Public Administration: Prologue, Performance,Problems And Promise[J]. The Indian Journal of Political Science,1963,24(3):177-216.
②Dwight Waldo. Comparative Public Administration: Prologue, Performance,Problems And Promise[J]. The Indian Journal of Political Science,1963,24(3):177-216.
③Dwight Waldo. Comparative Public Administration: Prologue, Performance,Problems And Promise[J]. The Indian Journal of Political Science,1963,24(3):177-216.
他较为系统地进行了自我反思,将相关内容整理成《公共行政的事业》一书,这成 为了理解沃尔多学术思想的重要资料。

一、沃尔多对新公共行政运动的认识
沃尔多对于新公共行政运动的认识运用了相对性的研究方法,既看到新公共 行政运动取得的成绩,也对其行政思想进行了深刻检视,呈现岀肯定与批判并存的 特点。
(一)新公共行政运动的兴起与主要观点
第一次明诺布鲁克会议的召开。20 世纪六七十年代,美国社会动荡不安,充 斥着大量的不稳定因素,越战与反战、种族冲突、学生运动、经济“滞胀”等问题 严肃拷问着公共行政,然而公共行政学界难以做岀有效回应。同时期,沃尔多来到 雪城大学任教,在一些学术研讨会上,他发现参会者均是该领域的年长者,几乎没 有年轻学者,同时这些年长者的论文皆是在自说自话,没有直击问题核心,他感受 到了战前学者和战后学者之间的思想代沟,有感于现实和学界的变化,他认为公共 行政正处于革命年代,由此萌发了召开一次以年轻学者为主的学术会议,讨论公共 行政面临的大问题。在沃尔多的赞助下,1968年 9 月3 日至 7 日,第一届明诺布 鲁克会议在雪城大学的明诺布鲁克会议中心顺利召开,33 位青年学者展开了激烈 的思想交锋。这也标志着新公共行政运动的兴起,随后每二十年,公共行政学界定 期在雪城大学召开一次明诺布鲁克会议,回顾过去展望未来,至今已成功举办三届 明会的影响也已经从美国扩展至全球。①会前,主办方向各位学者提供了沃尔多的
《革命年代中的公共行政》、《霍尼报告》及相关评论性文章,沃尔多在文中提岀 了两个核心问题,一是我们是否处于一个革命的时代?二是公共行政对当代革命 的责任是什么?②可以说,这些文章对于会议起到了启发性和引领性的作用。
新公共行政学派的主要观点和特点。第一是切题性,正统时期的稳定的组织形 态已经不能适应六七十年代的社会巨变,因此公共行政必须关注现实;第二是价值
①注:参见宋敏.新公共行政学研究[D].山东大学,2010.
②Dwight Waldo. Public Administration in a Time of Revolutions[J]. Public Administration Review, 1968, 28(4) : 362-368.
判断与公民参与,新公共行政拒绝“价值中立”,认为行政的核心在于公共性,必 须加强信息的透明度,这不仅有利于公共事业的完成,也有利于公民参与;第三是 社会公平,这是新公共行政学派认同的公共行政的首要目标,强调对社会弱势群体 的保障;第四是社会变革与回应性,强调行政体系内部的变革,保持组织的灵活性 和适应性;第五是主张民主行政,新公共行政学认为,民主行政的核心在于尊重人 民主权和意愿,实现社会正义和社会公平,反对滥用权力和行政无能,公众需要是 行政系统运转的轴心。会议也涵盖了人际关系、行政伦理、对组织的反思等,第一 届明会关注于社会公平、代表性、回应性和参与方面。解决方案包括去中心化、去 官僚化、授权和民主化。①总体而言,他们是以社会公平作为核心的价值,建构一 种入世的、改革的、具有广泛民主参与的新公共行政学。

(二)沃尔多对新公共行政的认识
沃尔多对新公共行政运动的态度是肯定和怀疑并存的。在积极肯定方面,新公 共行政运动的兴起是公共行政学界对近期事件和思想的反映。新公共行政敦促关 注社会公平,对人类苦难和社会需求保持敏感,认为公共行政应该更加积极的回应 社会而不是被动的反应,它声称不反对科学,但希望在关注和改革的背景下使用先 进的方法和程序,而不是为了自身利益,当然也不是作为镇压工具。它声称不反对 理性,但希望公共行政的计算更加敏感、微妙和人道;通过认识到情感的重要性, 公共管理的领域将会扩大。它特别关注中心城市的问题:种族不平等、贫困、暴力、 身体衰弱等等。它对组织人文主义和组织发展的先进技术有着浓厚的兴趣和接受 度。它反对逻辑实证主义,在很大程度上忽视实用主义,从存在主义特别是现象学 等学派寻求哲学指导。②同时由于新公共行政运动的参与者都是年轻人,因此他们 的思想将在公共行政领域产生长远影响。
在批判怀疑方面,新公共行政运动只是反映了新老学者之间的冲突,沃尔多质 疑到“所采取的立场和所支持的观点在多大程度上是新的,这也是一个有争议的问
①孙宇,明诺布鲁克的回响一美国公共行政思潮的一个历史截面及其批判[M].北京:中国社会科学岀版社, 2021.4,第 93 页。
②Dwight Waldo. Developments in public administration[J]. The Annals of the American Academy of Political and Social Science, 1972, 404(1): 217-245.
题”,①新公共行政学者批判传统公共行政缺乏一贯的思想哲学框架和复杂的方法 论,在动荡的时代显得反应迟钝、效率地下和缺乏想象力。但是沃尔多并不认为这 种批判具有实际意义,第一,尽管有“政府病态”的呼声,政府还是在成长,它的 成长是因为社会要求它成长,它仍然是处理社会大范围和高度复杂问题的首先工 具,而且迄今为止没有替代方案;第二,沃尔多从官僚制的特性岀发做岀回应,他 指岀官僚机构在动荡年代应该发挥平衡轮的作用,通过以其常规化、机械化、沉闷 的方式行事,有助于社会保持冷静;第三,由于我们的文明具有深刻的组织性和技 术性特征,而当代文化中的很多东西都是反组织、反技术的反抗,这种反抗似乎常 常在某种意义上是对文明本身的反抗。注重技术应用、实现组织化、提倡效率早已 成为了公共行政自我意识的一部分,而放弃公共行政的历史意识形态和立场既有 未知的、无法估量的因素,也有明显的危险。②以至于沃尔多在1971年写到:“年 青一代代表一种野蛮人的不断入侵,如果要防止他们回归到野蛮状态,就必须使他 们社会化和文明化”。③尽管新公共行政运动并不令人满意,但是沃尔多还是对其 充满了希望,认为其有着彻底改变公共行政的可能性,因为其理论体系还在不断的 完善中,然而到了八十年代,沃尔多回顾这场运动时认为“童子军和青年运动在文 明史上并没有留下多少耀眼的篇章”。

二、沃尔多的学术生涯反思
沃尔多在即将退休之际发表了一系列文章,以表达他对公共行政学的综合性 看法,这些文章最终整编成《公共行政的事业》一书,沃尔多的反思以公共行政学 的大问题为核心进行分析,主要集中在公共行政的历史源流、公共行政的身份定向 及挑战、公共行政教育和公共行政的未来。
沃尔多对于公共行政的历史源流的分析,本质上仍然是为论证公共行政的合
①Dwight Waldo. Developments in public administration[J]. The Annals of the American Academy of Political and Social Science, 1972, 404(1): 217-245.
②Dwight Waldo. Public administration in a time of revolutions[J]. Public Administration Review, 1968, 28(4): 362 -368.
③Dwight Waldo.Public Administration in a Time of Turbulence,Scranton,PA:Chandler Publishing Company.1971, p281.
法性所寻找的论据。在沃尔多看来,公共行政是一门古老的职业,其与人类文明的 兴起和发展有着密切联系。从词源上分析,“文明”与“城市”有关,意味着“先 进的、复杂的、文雅的……而不是原始的、乡野的、粗糙的,甚至是残忍的”。① 随着城市文明的发展,无论处于自愿还是强迫,分工合作成为了必然需要,某种意 义上讲,社会秩序复杂性的增加是文明不可避免的伴随物,而公共行政就在此时岀 现了,它既是促进文明发展的有效工具,也是使社会秩序进一步复杂化的推手,从 管理工具的角度分析,现代的行政技术可以追溯到古罗马时代,然后经由中世纪的 教会传承走向了现代社会,但是,公共行政不仅仅包含行政技术一个方面,还包含 着神圣和世俗的成分,一方面来自于古希腊的政治文学,另一方面来自于教会思想 总而言之,在近代以前,行政技术的发展主要来源于政府而非私人,而随着工业革 命的到来,行政技术的进步越来越受到商业活动的影响。根植于工业社会的公共行 政,在十九时期后期已经具有了“自我意识”,在沃尔多看来,这不是什么新奇而 又完全不同的东西,而是一千年故事中的另一章。②尽管当今社会对于官僚制的批 判从未停止,但是对于“公共行政兴起还是衰落”的问题,沃尔多保持了一种乐观 的心态,公共行政的发展与文明密不可分,只要文明不断演进,公共行政将会保持 在一个创造性和迅速变化的状态之中。

对于公共行政的身份定向,沃尔多认为争论的焦点是公共行政是艺术还是科 学的问题,尽管这个问题争论了数十年,但沃尔多认为,公共行政兼具科学和艺术 的重要方面,这种折中的定位能减少不必要的吵闹而专心于理论和实践的研究。在 此预设的基础上,沃尔多认为公共行政有两种特性,一是指一个知识研究领域;二 是指一个过程或活动,即管理公共事务;把科学放在系统研究上,把艺术放在公共 管理的实践上理解更能良好的表达公共行政的双重属性。
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