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基层治理与农村公共物品供给

发布时间:2022-08-11 17:47
第一节 研究背景、问题提出、解决思路
一、研究背景
十九大报告提出乡村振兴战略,伴随乡村振兴的推进,农村公共物品供给更加注重顶层设计。不仅如此,我国十四五规划也再次强调了推进乡村振兴的重要性、必要性和紧迫性。农村公共产品有效供给不仅是实现农村社会良性发展的重载体(樊纲,2003;刘传俊和刘祖云,2018),缓解社会主要矛盾的重要工具,实现乡村振兴战略的关键节点,且对于提高农民收入水平、改善城乡收入差距,提高居民的幸福感满意度,实现我国共同富裕的战略目标具有不可替代的重要作用(Winters et al.,2009;Gibson and Olivia,2010;钞小静和沈坤荣,2014;姜晓萍和肖育才,2017;吴其阳,2021;李实,2022)。长期以来我国一直重视公共服务建设问题,力图实现我国基本公共服务均等化。2016 年十三五规划建立了基本公共服务清单;2018 年政府工作报告强调推基本公共服务均等化;党的十九大报告也明确了完善公共服务体系,进一步提升人民群众的获得感、幸福感和安全感;2022 年我国的公共服务规划将公基本公共服务均等化提到了历史的新高度和新的台阶,这意味着公共服务是我国实现其他战略目标的重要载体,在我国战略目标的实现中具有不可替代的地位和作用。除了上述针对实现我国基本公共服务均等化的重大战略部署之外,针对农村发展的“一号文件”从 2008 年-2022 年的部署中都提出了发展农村公共物品,改善农村生产、生活环境,提升农村居民幸福感和满意度的相关的目标要求,表 1.1是历来中央“一号”文件有关农村公共物品的要求。表 1.1 2008-2022 年中央“一号文件”有关农村公共物品供给的要求年份 中央一号文件主题 有关农村公共物品供给的内容对农村义务教育、医疗、文化、社会保障、交通基础2008 农民增收 设施以及环境等方面提出了要求,努力提高这些方面的公共物品供给。2009 农民持续增收 对农村高标准农田、水利基础设施、生态工程等的建设提出了要求。2010 城乡统筹、农村发展基础 对农村教育、文化、社会保障、水电路基础设施提出
 
第一章 导论
年份 中央一号文件主题 有关农村公共物品供给的内容了要求。2011 农村水利改革 针对农村农田水利设施提出了要求2012 农业科技和农产品供给 对农村现代化农业发展所需的公共服务提出了要求2013 加快农村发展活力 对农村基础设施建设、社会事业发展以及生态文明建设提出了要求2014 农业现代化 针对农村农田水利设施、农业科技创新、现代农业机械化提出了要求等方面提出了要求2015 农业改革创新 针对农村基础设施建设、城乡公共服务均等化提出了要求2016 全面农业小康 针对农村生产和生活发展的短板提出了更高的要求2017 农业供给侧改革 针对农村农田基本建设、农村生活垃圾、义务教育等方面提出了要求2018 实施乡村振兴战略 针对农村教育事业、农村基础设施建设、社会保障体系、医疗保险制度等提出了更高的要求2019 农业农村优先发展 针对农村人居环境、公共服务短板等提出了要求2020 三农领域重点工作 针对农村基础建设、供水、人居环境、教育质量、医疗卫生、社会保障、生态环境等提出了要求2021 乡村振兴现代化 针对农村基本公共服务水平提出了要求2022 全面推进乡村振兴 针对农村基础设施建设、定点医疗机构医保信息化建设等重点领域提出了要求注:根据 2008-2022 年“中央一号”文件整理但从现阶段我国农村公共物品供给来看,依然存在很多问题,特别是与我国乡村振兴的有效衔接和实现共同富裕的目标还存在很大的距离,主要表现在:第一,农村公共物品在供给总量与乡村振兴战略的要求相比存在严重不足(罗万纯和陈怡然,2015;李燕凌,2016)。乡村振兴战略对我国乡村的产业发展、生态环境、生活水平、乡村文明行为等提出了要求,这些目标的实现需要公共物品的支撑。但从目前我国农村地区的公共服务发展来看,距离这一目标还存在很大的距离。农村在基础设施、医疗卫生等方面都与农业现代化建设目标有较大差距(曲延春,2012;袁培等,2021)。尤其是在现代经济社会不断发展的背景下,农村居民对农村公共物品的需求的数量和质量上的要求更加严格,这也使得农村公共物品供给不足的问题更加突出(陈潭和刘建义,2011)。我国第三次农业普查数据公布的我国农村地区公共物品供给的数据显示,我国农村地区在基础设施建设、文化建设、医疗建设等方面存在不足,虽然我国政府近年来农村在公共品供给方面有了较大改善(陈永正,2010;刘传俊等,2018)。但总体来看,当前中国农村农村在公共品供给的总量上依旧无法满足乡村振兴战略的发展需
 
第一章 导论
求。
第二,农村公共物品供给效果与《“十三五”基本公共服务均等化规划》和《“十四五”公共服务》有关公共物品供给提升居民幸福感、安全感、获得感、满意度的目标还相去甚远。2022 年“十四五”公共服务规划对我国公共服务的发展提出了更高的要求,不仅表现在数量上,更加体现在质量上,即需要在公共服务均等化的前提下,增强人民群众获得感、幸福感、安全感等主观感受,实现综合发展。但基于目前的理论或是实践都可知我国农村居民对公共服务供给的满意度较低(刘伟忠等,2019;沈坤荣和张璟,2007;孔祥智等,2006;臧敦刚等,2016;徐亚东和张应良,2021),公共服务可及性还不高,供给不充分、供需不匹配、使用不便利、感知不满意等问题仍然突出(缪小林等和张蓉,2020;吕炜魏胜广,2019;姜晓萍和郭宁,2020;姜晓萍和康健,2020;谢星全,2017,2018)。根据乔俊峰(2017)的调查得知,目前农民对公共服务供给的满意度较低,特别是劳动力训、文化娱乐、农业科技服务等几项公共服务供给的满意度极低。这违背了基本公共服务“机会均等”政策要求,也使基本公共服务均等化成效大打折扣。在新的社会主要矛盾背景和乡村振兴政策目标要求下,农村公共物品供给应当强调从“有机会享有”向“更多公平优质享有”转变,从“公共产品供给”到“人民需求满足”转变(姜晓萍和郭宁,2020),努力提升农村公共物品供给效果,提高农村居民满意水平。


二、问题的提出和解决的思路
上述存在问题的诸多因素中,承担直接责任的县(区)政府最为关键(李永友和陆晨晨,2012)。从逻辑上说,县(区)政府最了解农村对公共物品的需求方向和需求数量,也能快速对此需求作出回应。然而根据目前呈现的情况来看,我国农村公共物品供给的情况并非如此:一是从了解偏好角度来看,相对于更低层级的政府或社会组织,县(区)政府与农村地区的物理距离更远,他们无法快速捕捉农村地区公共物品的真实需要;二是从农村公共物品供给的资金来源来看,我国一直存在着县乡财政困难,这导致低层级政府或地区公共物品供给的资金不足;三是从农村公共物品供给的激励机制来看,我国的科层体系,县(区)政府往往对上负责,缺乏对农村公共物品供给的有效激励。上述三种可能存在的情况
 
第一章 导论
直接导致我国农村地区公共物品供给的激励不足、资金不足、效果不足。根据上述可能存在导致我国农村公共物品供给不足的原因,目前的研究也对症下药,提出了相应的解决方案。就农村公共物品供给的偏好不足问题,分权治理(Tibout,1956)成为最具效率的解决方案,除此之外与政府相比,私人掌握更充分的信息,在公共产品供给上也更加有效率(Tresch,1974;Tresch and Zlate,2007);针对财力不足,转移支付自然成为最具力量的解决手段和解决方法(范子英,2020;缪小林和张蓉,2020;缪小林和张蓉,2022);而针对供给意愿问题,合理划分政府间的事权和支出责任,激励政府成为“服务型”政府成为了主要的解决方案(高尚全,2008;缪小林和张蓉,2018)。上述提供的解决方案对于进一步改善农村公共物品供给十分有益,但在我国目前存在着经济分权和行政分权的不完整性,这直接限制了县(区)政府的经济治理能力和政治治理能力,两方面存在的不足,直接造成县(区)政府不可能向农村社会提供数量充分且质量高的公共物品(李永友和陆晨晨,2012),由此导致农村居民很难享受到上级政府提供的公共服务,所以不得不依靠所在社区提供的公共服务(World Bank,2000;Tsai,2001),。基层治理处于基础性的地位,是国家治理的的重要组部分和重要基石,对于我国农村的经济、社会等的发展和稳定具有重要的影响(陈雨田,2014;卫龙和张菲,2012),是实施乡村振兴的根本保障(霍军亮和吴春梅,2018;李敏和姚顺波,2020;李红娟和董彦彬,2021;郭占锋等,2021),在一定程度对国家治理的框架和逻辑存在重要的影响(王绍光,2014),不仅是对国家治理的完善和补偿,而且能够对国家治理提供基层的治理经验(彭澎,2013)。特别地,党的十九大报告明确提出需要创新乡村治理体系。与此同时,2021 年国务院也明确要求强化基层治理,助推国家治理体系和治理能力现代化的实现。这意味着,能否充分发挥基层的作用,是我国推进乡村振兴的关键(贾俊雪和秦聪,2019),基层需要适应我国乡村振兴的战略要求,围绕乡村振兴的目标对农村基层事务进行改革(贺雪峰和谭林丽,2015)。而与国家治理的相对应,基层治理也应将民主作为核心,也就意味着只有从群众最多的基层入手,充分发挥治理的效能,以此丰富国家治理的内涵(汤晋苏,2014)。基于上述讨论,我们从基层治理的视角探究我国农村公共物品供给的问题。
 
第一章 导论
具体而言,从“财”+“权”+“人”三种不同模式的治理纳入基层治理框架进行讨论。具体而言,主要包含了以下三方面的基层治理内容分析:第一,以资金为主的制度治理,探索以赋予“财力”为主的基层治理。主要以农村公共物品供给的制度入手,分析“一事一议”财政奖补制度对农村公共物品供给的影响。乡村振兴是我国重大战略决策部署,是解决我国农村发展不足发展不平衡矛盾的的关键所在,同时也是我国共同富裕目标实现的重要手段。在这样的背景下,农村公共物品的内涵和定义已经发生了转变,那么“一事一议”财政奖补作为我国农村公共物品供给的重要制度安排,理应跟随主体目标的变化做出改革。实现“制度”+“目标”的合理匹配。基于此,在本文的研究中,我们将探索“一事一议”制度,分析“一事一议”制度实施的现状和效果,试图为“一事一议”财政奖补制度的完善提供一些经验支持。第二,以人为主的基层民主制度治理,探索以赋予“人力”为主的基层治理。主要基于村干部特征和民主特征,分析基层民主下的村干部特征和民主特征对农村公共物品供给的影响。基层民主选举制度作为农村自治的基本制度,其更大程度强化了村庄的民主,村干部作为农村治理的重要主体,不能忽视其在农村公共服务供给中的重要作用;其次,村民作为农村公共物品的主要使用者,需要
积极参与农村公共物品供给,并一步提高农村公共物品与村民需求的契合程度。基于此,在本文的研究中,从基层民主治理视角分析我国农村公共物品供给的基层治理逻辑,研究其民主特征对农村公共物品供给的影响,为基层民主治理提供证据。第三,以权力为主的预算制度治理,探索以赋予“权力”为主的基层治理。主要以参与式预算改革和村账乡管改革为例进行分析。前者主要以云南省昭通市延津县豆沙镇参与式预算改革为例进行分析,后者主要以村账乡管改革对农村长期人力资本的影响为例,研究预算管理责任上移到乡镇政府之后对农村公共物品供给的影响。无论何种治理,都不能忽视政府和人民对于提升治理水平和治理能力的重要地位和关键作用。前者作为与农村最靠近的乡(镇)政府,应该如何实施有效的干预手段以促进农村公共物品供给?良好的农村公共物品供给需要配套规范的预算管理制度,一是有关农村公共物品供给的预算应该需要充分反映农村地区的需求,二是有关农村公共物品供给的预算管理应该较为规范,既能体现
 
第一章 导论
预算管理能力,又能发挥预算监督能力。基于此,在本文的研究中我们也将探索预算管理,为政府如何实施有效的干预,重塑政府的地位和能力提供一些经验支持。后者反映了作为农村公共物品供给的最终承接主体,理应参与到农村公共物品供给中,充分表达对农村公共物品的供给意愿,对农村公共物品供给进行充分反馈。

第二节 研究意义与实用价值
一、研究意义
(一)理论意义:丰富了我们国家治理理论的内涵
农村作为国家治理的最小单元,实施有效的治理能够推进国家治理的进程,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。以农村为视角,寻求有效的基层治理模式,改善农村公共物品供给,提升农村公共物品供给的数量和质量,为化解我国城乡二元差距,实现我国公共服务城乡均等、城乡统筹发展以及共同富裕目标提供新的思路和新的选择,这对于强化各主体之间的治理模式、深化治理理论以及丰富国家治理的内涵具有十分重要的理论意义。
(二)实践意义:解决社会群体公共需要的不充分和不平衡问题马克思主义的社会观阐述了有关社会问题的理解,即现存的物质资料与社会群体之间存在的不合理分配的问题。十九大关于我国主要矛盾发生变化的阐述正是这一社会问题的本质所在。就我国农村公共物品而言在,这一问题又可以具体化为两个方面:一是农村公共物品供给的不充分。基本公共服务作为社会群体的共同需要,是基于社会中群体的共识上形成的共同需要,这个共同需要满足了社会中居民的基本需求。但目前我国农村公共物品供给并不能满足社会总群体共同需要的实现,也就是说我国农村公共物品供给仍然存在不充分;二是我国农村公共物品供给效果不佳,没有发挥其改善生活与提高福利等目标要求,这是不平衡的表现。本研究旨通过基层治理这一视角,研究如何通过基层治理改善农村公共物品供给,对接我国社会的主要矛盾,缓解我国社会主要矛盾。
 
第一章 导论
二、实用价值
实现共同富裕是社会主义的本质要求,通过中国特色社会主义分配理论实现,强调效率与公平的统一,在经济发展基础上要更加关注社会公平。进入新时代,我国收入差距越来越大,而城乡收入差距则是这一差距的重要组成部分。党的十九届五中全会拉开了我国共同富裕目标实现的道路。社会共同需求及其均等化均属于公共服务供给的理论范畴,公共服务理应被被赋予更高层次的内涵,农村公共物品同样被赋予更高层次的内涵。因此,在中国特色社会主义新时代背景下,赋予农村公共物品新的内涵,具有一定的实用价值。

第三节 研究方法与研究数据
一、研究方法
(一)比较研究
农村公共物品供给在不同时期存在着不同的发展历程,我们可以利用多维度进行比较研究。第一个维度就是对我国在不同时期关于农村公共物品供给的理论研究、实践运行等进行比较研究,反映在我国经济社会不同发展阶段的差异;第二个维度就是针对不同阶段农村公共物品供给的结果进行比较研究,从中总结我国农村公共物品供给模式、特点,为我国探索和完善农村公共物品供给体制机制的提供重要参考。
(二)理论研究
有关基层治理、农村公共物品供给主要包含四个层面的理论研究:(1)有关治理的理论。在辨析治理、国家治理的基础上深刻理解基层治理的内涵和本质。
(2)有关公共物品供给的理论。一方面是基于公共物品供给理论对农村公共物品的内涵和范畴有深刻的理解和把握;另一方面是政府间关于公共产品的供给分工与配置,现有研究主要是以公共产品具有的外溢性作为基本原则。根据公共物品供给理论,寻求有效的农村公共物品供给的模式。(3)有关府际关系的理论。无论实施何种治理,需要确保政府的主体地位,基层治理同样如此。基于府际关系理论,探索政府在基层治理中有效的干预模式。(4)有关财政分权的理论。从
 
第一章 导论
财政分权本身来看,体现了一种效率的思想,同样对于农村公共物品供给而言,同样涉及到最优供给的问题,也就是在农村公共物品供给全过程中,如何实现供给有效率的问题。
(三)实证研究
文章的核心部分在于农村基层治理与公共物品供给的关系,从奖补制度入手,实证研究“一事一议”财政奖补制度对农村公共物品供给的影响,并探索制度改进和完善的方向;从基层民主制度入手,研究村干部特征和民主特征对于农村公共物品供给的影响,并探索其作用机制,从村级层面的提供相应的治理路径;从预算制度入手,通过参与式预算案例和村账乡管案例分析预算管理对农村公共物品供给的影响,探索乡镇政府有效的治理的手段、政策和工具。上述分析均采用实证研究手段,通过选取代表性样本,构建合理性指标评估基层农村治理对农村公共物品供给的影响,为完善基层治理机制,改善农村公共物品供给提供经验支持。
(四)调查研究
本文还使用了调查研究,通过实地调研收集一手数据资料,我国农村公共物品供给现状的信息和案例,以此反映我国农村公共物品供给现状的情况,与本文使用的其他数据和研究形成互补。
二、研究数据
(一)微观数据
第一,中国收入分配研究院 CHIP 数据。本文使用的是 2007 年和 2008 年两年的数据。CHIP 数据中农村住户样本中包含了村级层面数据,本次研究采用的是农村问卷部分的村级数据。CHIP(2007)和 CHIP(2008)两轮的村庄样本共计 1551 个村庄样本。调查了村/居情况,包含了农村地区的村庄数据、家庭(个体)层面数据,且村庄数据与家庭(个体)数据均具有唯一可识别的标识代码,为这匹配村庄数据与家庭(个体)数据提供了便利。该数据包含了反映村账乡管、一事一议”财政奖补的信息以及农村公共物品供给的信息。第二,上海财经大学“千村调查”(2016 年)。上海财经大学“千村调查”自2008 年开始实施调查以来,已经组织完成了十期基于不同农村主题的调研。本8
第一章 导论
部分研究使用的是 2016 年上海财经大学以“中国农村创业调查”项目。2016 年进行的“千村调查”项目的调研包含了四个部分的问卷,本文使用的是村长/村支书问卷,该问卷包括村长/支书个人基本信息,村庄的基本信息,其中村庄的基本信息包括:村庄的人口情况、劳动力转移情况、经济状况、村主要反映了 2016 年的情况。普查对象包括:农业经营户(个体层面)、村民委员会(村级层面)、乡镇人民政府(政府层面)。普查的内容包括与农村居民生产生活息息相关的设施的供给情况。普查数量包括了个体层面的 2.3 亿个农户、村级层面的 60 万个村庄、政府层面的 4 万个乡镇府。且最终的普查样本数据达到质量标准。

(二)宏观数据
宏观数据主要是全国层面数据,来源于 2008-2021 年《中国统计年鉴》,该数据含有全国详细的财政收支数据,其中包含了各个年份财政支农数据。第四节 研究框架与主要内容
一、研究框架
我国目前三农领域存在的发展不平衡和发展不充分正是我国当前社会矛盾的表现,即我国三农发展的滞后就是这种矛盾的集中体现(陈锡文,2018),农村公共物品供给不足则是三农发展滞后的主要原因。基于此,党的十九大报告提出了乡村振兴战略,并将此战略作为我国十四五规划的重大远景目标。与此同时强调了基层治理对于实现国家治理具有基础性和关键性作用和重要地位。基于此,本文的研究逻辑是:探索有效的基层治理,促进农村公共物品供给。具体地:首先,分析我国农村公共物品供给的投入和产出现状,总结我国目前农村公共物品供给存在的问题并结合我国农村公共物品供给的制度演进,总结归纳我国农村公共物品供给制度趋势,为进一步推动农村公共服务供给的制度完善提供现实依据。其次,在我国农村公共物品供给存在问题的基础上借鉴相关理论构建我国农村公共物品供给的基层治理逻辑。再次,基于财政奖补制度治理、基层
 
第一章 导论
民主制度治理、预算制度治理三种基层治理的手段和方式,分别检验对农村公共物品供给的影响;最后,根据上述研究,提炼本文的研究结论,并根据研究结论提出本文的政策建议。
二、主要内容
根据上述的研究框架,本文主要分为八个部分分别进行论述,在文中分成了八个章节,具体来看,分别是:第一章为导论。在本部分中将主要介绍本文的研究背景与根据背景所提炼得出的待检验问题、所涉问题的研究意义与具体实用价值,同时说明本文所用方法及数据状况,进一步在此基础上指出本文研究的内容可能的创新之处。第二章为农村公共物品供给文献综述。在本部分中将通过三节内容对与本文研究相近的前人文献研究进行了梳理及评论,本文主要探究了四个话题,其中第一节为“农村公共物品供给”,在这一节中主要阐述农村公共物品的内涵和范畴、农村公共物品供给的重要性、农村公共物品供给的影响因素、农村公共物品供给的效果评价;第二节为“农村公共物品供给的制度保障”,该节中本文主要分析了“财政转移支付制度”、“‘一事一议’财政奖补制度”、“村账乡管制度”、“基层选举制度”、“预算管理制度”;第三节为“基层治理与农村公共物品供给”,主要分析了三部
分内容,分别为“治理”,阐述治理的内涵;“基层治理”阐述基层治理的内涵;“预算与基层治理”,阐述预算管理与基层治理的关系;“基层治理如何促进农村公共物品供给”阐述二者之间的关系。第三章为农村公共物品供给的理论基础、供给现状与制度演进。一是农村公共物品供给的理论基础。主要回顾了公共物品供给理论、政府间关系理论、财政分权理论。二是我国农村公共物品供给现状。阐述我国农村公共物品投入现状和分类型产出现状;三是我国农村公共物品供给制度演进。根据时间顺序梳理了我国农村公共物品供给制度演进,阐述我国农村公共物品供给的制度以及演进趋势。第四章是农村公共物品供给的基层治理逻辑。主要在借鉴相关理论,结合我国农村公共物品供给现状以及制度演进,构建以“财”+“权”+“人”为主的农村公共物品的基层治理逻辑框架。第五章是农村公共物品供给的财政奖补制度治理分析。主要以“一事一议”10

第一章 导论
财政奖补制度为例”,分析“一事一议”财政奖补制度对农村公共物品供给的影响。具体地:我们将农村公共物品供给区分为农村公共物品投入、农村公共物品产出和农村公共物品供给效果三个层次进行检验,并探讨外部因素对于“一事一议”财政奖补发挥效应的调节作用,本部分的分析对于“一事一议”财政奖补制度的实施效果能够有清晰的认识,这也为今后我国“一事一议”财政奖补的进一步改革提供了外部环境因素支持的经验。即“一事一议”财政奖补制度作为农村公共物品供给的主要资金制度,在制度层面实施有效的治理和合理的改革,最终能够通过制度治理改善农村公共物品供给。第六章是农村公共物品供给的基层民主制度治理分析。主要基于农村民主选举下的村干部特征和民主特征的视角进行分析。具体而言,在研究中将基层民主区分为村干部特征和民主特征。其中村干部特征包括村干部学历和村干部规模;民主特征包括选举特征和村民代表规模。在识别方法上,主要将农村公共物品进行分类,并分别考虑了村干部特征和民主特征对农村公共物品供给的影响。本部分的分析对于村干部特征行为以及村民的特征行为与农村公共物品供给的之间的联系进行了验证,并识别了村干部特征以及民主特征改善农村公共物品供给的机制,即基层民主治理改善农村公共物品供给的机制。这部分的研究结论农村基层民主制度改革的方向和改革的内容提供一定的经验和数据支持。第七章是农村公共物品供给的预算制度治理分析。研究参与式预算改革和村账乡管度改革对农村公共物品供给的影响。前者主要以云南省昭通市延津县豆沙镇的参与式预算改革为例进行分析,包括:豆沙镇参与式预算改革的背景、实践模式、实践项目和实践效果。后者主要以村账乡管这一制度改革为例进行实证分析。具体地:以居民个体的出生年份来识别是否受益于村账乡管的制度改革,如某个体在小学教育阶段受益了村账乡管的制度改革,则该个体就属于受影响的个体,反之。进一步检验农村居民受益了村账乡管的制度改革是否能有效地提升了其长期人力资本水平以及受益群体中是否存在一定的异质性,进一步通过机制检验证实村账乡管的制度改革对于农村公共物品供给的有效性,最终改善了长期人力资本。这部分主要基于基层预算管理的改革,对基层治理产生的影响,考察了对于农村公共物品供给改善的影响。第八章本文的结论、政策建议及研究展望。一是本文的研究结论。根据本文
 
第一章 导论
的理论分析、现状分析、实证分析的研究结果对研究结论进行了总结。二是本文的政策建议。根据本文研究的结论,以及结合目前的相关政策导向,我们分别从基层政府能力重建、财政奖补制度优化、村干部综合素质能力提升、基层民主建设强化、预算绩效管理水平提升、监督管理水平强化六个方面提出政策建议;三是根据本文的研究结论,提出研究展望以及在目前的研究中存在的不足,以期在未来通过更深入的研究对目前存在的研究不足,并进一步深化。图 1.1 反映了本文的研究思路和框架。
 
基层治理与农村公共物品供给提出问题社会主要矛盾 乡村振兴战略目标 共同富裕目标农村公共物品供给十分关键 但是 供给数量不足供给效果不好 寻找有效的基层治理农村公共物品供给现状分析和制度演进农村公共物品供给理论分析理 核政府间关系理论 基层治理概念论 心公共物品供给理论借 概农村公共物品内涵 鉴 念财政分权理论农村公共物品供给:基层治理逻辑提出治理与农村公共物品供给实证分析一事一议”财政奖补 村干部特征、民主特征参与式预算、村账乡管财政奖补制度 基层民主制度预算制度治理 治理治理公共服务供给 公共服务供给公共服务供给研究结论、政策建议与研究展望
、图 1.1 研究思路和框架
第一章 导论
第五节 研究的可能创新之处
第一,从理论出发,深入分析基层治理、农村公共服务供给之间的理论逻辑。2021 年我国十四五规划对基层治理进行了明确的要求和部署,构建基层社会治理新格局,创新基层社会治理体制,提升基层社会治理水平,是新时代我国社会发展和社会治理的重要议题。社会治理是我国国家治理的重要方面和重要组成部分,而社会治理的重点在基层,难点也在基层,落实也在基层。农村作为国家治理的最小单元,实施有效的治理,能够有效推进国家治理的进程,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。在这样的背景下,特别是共享发展理念不断被强化的时代,农村公共物品供给数量不足、质量不够、居民满意度不高的情况下,研究基层治理与农村公共物品供之间的关系,不仅可以在延伸国家治理的内涵,丰富治理理论的同时,能为我国农村发展新要求提出的背景下,为农村公共物品供给的改革提供一点理论基础。第二,以宏观和微观匹配为切入点,将宏观政策的数据与微观主体层面的动机相结合,为理论机制提供现实依据。21 世纪以来,我国政府的“三农”投入不断增加,我国也立志改善农村的生产生活条件,并将公共物品供给作为实现这一目标的关键载体和重要手段。但我国由于科层体系的特点,农村公共物品供给俨然更多体现为政府“自上而下”的供给,忽视了农村居民“自下而上”需求的表达,导致即使投入了很多财政资金用于三农事业的发展,但我国农村发展依然不如意。因此,本文创新性的将宏观政策与微观层面反映农村基层治理各主体纳入统一的分析框架,为构建适应新时期农村公共物品供给的治理机制提供新的分析逻辑和思路。
 
第二章 农村公共物品文献综述
要厘清基层治理与农村公共物品供给的逻辑关系,我们亟需梳理与基层治理和农村公共物品供给相关的研究。在本章中,我们通过对以往研究文献进行综述的方式,针对我国基层治理和农村公共物品的之间的内在逻辑和影响机理进行分析和探讨。这其中包括以下几个方面的内容:农村公共物品的内涵、农村公共物品供给研究的重要性、我国农村公共物品供给的影响因素、我国农村公共物品供给的最终效果。目的是基于有关上述相关问题的综述,总结我国农村公共物品的相关内涵和范畴。其二,我国农村公共物品供给的相关制度演进。其目标在于从制度入手,寻找能够改善和强化农村公共物品供给的制度存在的突破口。其三,治理与基层治理的内涵,以及基层治理与农村公共物品供给之间存在的关系。通过上述问题的梳理,一方面,对本文研究的核心模式“基层治理”和研究对象“农村公共物品”有较为全面和深刻的认识;另一方面,寻找农村公共物品供给的基层治理逻辑框架。特别是针对基层治理与农村公共物品供给的研究是否与我们的预期所示,我们希望能够在以往的研究中,尤其是实证研究当中寻求可靠的证据。以上所抛出的问题即我们将在本章中所尝试梳理并展示的内容,我们也将在接下来的章节中依次进行考察。第一节 农村公共物品供给


一、农村公共物品的内涵和范畴
(一)公共物品的概念
公共产品也即公共服务(Public Goods)一般被认为是政府利用其自身管理能力而使社会公共需求得到满足的政策和行为(郭庆旺,1999)。莱昂·狄骥(1912)、萨缪尔森(1954)和布坎南(1965)的理解最有影响力。莱昂·狄骥(1912)从个体需求层面出发,认为公共服务应当由政府规范和控制,如果脱离政府干预,其提供和发展就无法充分保障;萨缪尔森(1954)认为社会个体对于公共产品的消费并不会影响其他个体对其的消费,因此具有非排他性和非竞争性;布坎南(Buchanan, 1965)认为在现实社会中会存在介于公共物品和私人物品之间的准
 
第二章 农村公共物品文献综述
公共物品,即具有非排他性或只具有非竞争性的特性,这一概念仍然是从属性的角度丰富了公共服务的内涵。近年来,国内学者也非常关注公共服务内涵,并将公共服务供给作为政府国民收入再分配的重要职能(郁建兴和吴玉霞,2009;国家行政学院课题组,2009),强调以下特征:①与私人服务相对;②其供给受政府和公共部门决策影响;③能够实现个体对公共需求的满足;④其在社会中存在普及性;⑤解决市场失灵(安体富和任强,2007;刘尚希和邢丽,2008;郁建兴和吴玉霞,2009)。而根据公共物品属性进行分类,最具代表性的是金戈和赵海利(2011)根据是否具有竞争性拥挤性和排他性三个维度,将所有的商品分为六个类别(见表 2.1)。表 2.1 公共物品的分类非排他性 排他性A 纯公共产品 B 排他性公共物品非竞争性 (pure public goods) (excludable public goods)例:国防,法律制度 例:有线电视C 拥挤性公共产品 D 俱乐部产品拥挤性 (congested public goods) (club goods)例:拥挤的城市道路 例:游泳池,高尔夫球场E 共有资源 F 纯私人产品竞争性 (common property resources) (pure private goods)例:公共草原、公共湖泊里的鱼 例:苹果、冰淇淋资料来源:《公共支出分析》(金戈和赵海利,2011)评述:根据上述有关公共产品的研究,可以形成我们对公共物品的理解:公品也即公共服务,是与私人物品相对,政府为满足社会公共需要而提供物品和服务的行为。


(二)农村公共物品的概念
农村公共物品主要是相对于城市公共物品而言,是具有一定特征的产品和服务的总称,既包括了农业生产的相关内容,又与农村发展、农民生活和文化建设内容密不可分(李郁芳和蔡少琴,2013;李冰冰和王曙光,2014;李元洪和华,2018),即满足农村的生产和生活需要,具有非竞争性或非排他性的公共产品(张新,2006;高明,2012;温莹莹,2021)。进一步地,目前的研究还基于农村公共物品类别存在的特点,对此进行了分类,主要包括:一是根据消费特性定义。可以大致区分为纯公共物品和准公共物品(于奎,2005),其中农村纯公共物品在消费特性上存在非竞争性、非排他和外溢性,需要由政府供给才能避免16
第二章 农村公共物品文献综述“搭便车”和“公地悲剧”,如农业基础性研究、大江大河治理等等;农村准公共物品是介于纯公共物品和私人物品之间,在消费特性上存在排他性和部分性,例如农村社会保障、农村义务教育等。二是根据受益范围定义的农村公共物品。例如陈定洋(2009)将农村公共物品区分为全国性的和地区性的两类公共物品,其中全国性的公共物品包括大江大河治理、农村义务教育等,地区性的农村公共物品包括农村道路建设、小河流域治理等等。三是根据农村公共物品是否有形进行定义。例如朱守银(2000)将农村公共物品区分为有形和无形两种,其中有形如道路设施、无形如制度等等。四是根据农村公共物品成本分摊的不同定义的农村公共物品。例如叶兴庆(1998)就根据制度内和制度外对农村公共物品的内涵进行定义并分类。评述:根据上述相关研究,我们认为农村公共物品是与公共物品一脉相承的物品,其供给区域集中在农村,根据农村公共物品的属性可以分为纯农村公共物品和准农村公共物品,即能保证农业生产的顺利开展,也能改善村民的文体生活的公共物品,但相对于城市公共物品而言,农村公共物品具有一定的特殊性和复杂性,主要体现在:一是农村公共物品具有明显的地域性,我国幅员辽阔,加之地理环境较为复杂,各地对于农村公共物品的需求存在差异;二是农村公共物品的多层次性,各地存在的行政管理制度、经济发展水平差异,导致农村公共物品供给的多层次性;三是农村公共物品存在高度分散性。不同于城市公共物品较为集中的特点,农村较为分散且涉及面广,影响面大;四是农村公共物品供给低效。农村公共服务供给涉及面广,但由于我国村庄的较为分散,人口也相对分散,导致了农村公共物品供给低效和使用率不高的特征。基于目前对农村公共物品的内涵和范畴的理解和定义,我们进一步借鉴缪小林等(2017)划分,将农村公共物品区分为消费性和生产性,表 2.2 反映了我们对农村公共物品范畴的分类情况。


表 2.2 农村公共物品范畴和分类
消费性农村公共物品 生产性农村公共物品农村医疗卫生、农村饮水、农村电网建设、 农村水利系统、农村电力设施、农业技术研农村电信服务、农村路灯、农村垃圾回收、 发和农业科技成果推广、农村交通基础设农村污水处理、农村环境治理、农村生态环 施、江河的开发和治理、农村灌溉施、农境保护、农村社会保障、农村义务教育、农 业技术培训、能源建设等村文化体育、传媒等
 
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