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社会保障水平对财政负担水平的影响研究 ——以OECD国家为例

发布时间:2022-10-07 15:14
目录
第一章 绪论 1
第一节 研究背景和意义 1
一、研究背景 1
二、研究意义 2
第二节 文献综述 3
一、社会保障水平的特征 3
二、社会保障水平的影响因素 4
三、社会保障水平与财政可持续的关系 6
四、社会保障水平的适度性 6
五、文献评述 8
第三节 研究方法与内容 8
一、研究方法 8
二、研究内容 9
第四节 创新点与不足 10
一、创新点 10
二、不足之处 10
第二章 理论基础和研究假设 11
第一节 基本概念的界定及测量 11
一、社会保障与社会保障支出 11
二、社会保障水平 13
三、财政负担水平 14
第二节 理论基础 15
一、新历史学派:催生了现代社会保障制度 15
二、福利经济学:增加社会福利 15
三、新自由主义:削减福利开支 16
四、可持续发展理论:社会保障平衡机制 16
五、理论总结与启发 17
第三节 机理分析和研究假设 18
第三章 OECD 国家社会保障水平发展特征分析 21
V
第一节 不同福利模式下社会保障水平发展特征 21
一、社会民主主义模式国家的社会保障水平发展特征 21
二、保守主义模式国家的社会保障水平发展特征 25
三、自由主义模式国家的社会保障水平发展特征 28
四、地中海模式国家的社会保障水平发展特征 30
第二节 OECD 国家社会保障水平的比较分析 33
第四章 社会保障水平与财政负担水平关系的实证分析 37
第一节 研究设计 37
一、模型设定 37
二、变量选取 37
三、数据描述 38
第二节 实证分析 39
一、单位根检验 39
二、基准回归结果分析 40
第三节 稳健性检验 42
一、 U型检验 42
二、 替换核心解释变量 43
三、 遗漏变量处理 44
四、 内生性的处理与 SYS-GMM 估计 45
第四节 异质性分析 47
一、 不同社会保障模式下社会保障水平与财政负担水平的关系分析 47
二、 各类社会保障水平与财政负担水平的关系分析 48
第五章 研究结论与政策启示 51
第一节 研究结论 51
第二节 政策启示 52
一、降低老年人口赡养率,加快建成多支柱养老保险体系 53
二、 构建社会保障水平预警机制 54
三、 推进“政府+企业+个人”社会保障责任合理化 54
四、 优化社会保障支出结构 55
参考文献 57
后记 61
VI
第一章 绪论
第一节 研究背景和意义
一、研究背景
社会保障是政府的基本职能之一,是促进社会公平和稳定的重要保障(胡成和黄 庆杰,2010)。2017 年十九大、2019 年十九届四中全会多次提出要健全多层次、全民 覆盖的保障体系,2021 年 8月中央财经委员会第十次会议强调要“扎实推进共同富裕”, 作为实现这一目标的制度保障(郑功成,2021),社会保障制度的重要程度不言而喻。
社会保障制度从建立至今已有一百多年的历史,社会保障最初并不是政府责任, 政府仅负责国防和法治(亚当•斯密,1776)。随着生产力和生产关系不断发展和变化, 机器逐渐替代手工,工人们随时面临着被淘汰的风险,劳资矛盾不断深化,西方各国经 常爆发工人运动。为解决这一问题, 19 世纪30 年代,英国率先推出了《济贫法》,为 没有收入来源的工人提供救助,虽然救助标准较低,但在一定程度上缓解了劳资矛盾。 19 世纪70 年代,新历史学派兴起,提倡政府应当承担“文明和福利”以及“经济管理” 的责任, 1883-1989 年德国先后针对残疾人、工人以及老人等群体的保障问题颁布了多 部法律,奠定了现代社会保险制度的基础。1929 年美国经济危机爆发,但在当时美国 政府认为社会救济不是政府责任,导致示威、游行等现象不断出现,社会动荡不安。为 恢复经济,缓解劳资冲突, 1933 年罗斯福开始推行新政,主张国家干预经济,并为社 会成员提供社会保护, 1935 年通过的《社会保障法》,是社会保障发展史上的重要举 措。二战后,西方各国纷纷认识到在经济发展过程中,社会保障必不可少,开始陆续建 立起社会保障制度,社会福利水平大幅提升,经济、社会得到迅速恢复、发展(吕学静, 2001)。西方发达国家较为全面、完善的社会保障制度缓和了阶级矛盾,维持了社会稳 定,有效推动了经济、社会发展。然而不断增加的社会保障支出给各国带来了沉重的财 政负担,尤其是 20世纪 90年代以来,福利国家社会保障水平迅速升高,债务飙升, 不同程度的患上“福利病”,不断攀升的福利开支也是导致欧洲部分国家发生债务危机
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的主要原因,各国纷纷推行社会保障制度改革,削减福利支出。
与西方发达国家相比,我国现代社会保障制度起步较晚。20 世纪50 年代初期,我 国建立了以集体为核心的单一化社会保障制度。改革开放以后,为适应国有企业改革, 社会福利逐渐从集体化转向社会化,但社会保障体系仍是单一化体制。直至 1993 年, 党的十四届三中全会确立了多层次社会保障制度,之后相继出台了职工养老、医疗保 障、社会救助以及住房保障等方面的政策文件,并设立全国社会保险基金。2009 年以 来,我国社会保障制度进入全面建设阶段,全民医保,城乡养老保险合并,大力推进保 障性住房建设,我国社会保障事业快速发展,各项保障制度全面发展,覆盖面迅速扩 大,基本实现“应保尽保”[ 人民网 http://fpzg.cpad.gov.cn429463/430986/431000/index.html]。历经70 多年,我国社会保障制度不断改进、完善,社会 保障水平也大幅度提升,2019 年全国社会保障和就业支出达 29379.1 亿元,占财政支 出总额的 12.3%,而这一比值在1998 年仅为5.2%[ 2007 年政府收支科目进行了调整,1998 年的社会保障支出统计口径为抚恤何社会福利救济支出、行政事业单 位离退休支出以及社会保障补助支出之和,数据来源于《中国统计年鉴》。
2],社会保障事业取得了巨大成就。
然而社会保障水平并不是越高越好,从西方发达国家社会保障水平发展历程可以 看出,提高社会保障水平虽然在维护社会稳定,促进经济发展方面起到积极作用,但是 过高的社会保障水平反而会给财政带来沉重负担,阻碍社会、经济的发展。现今国际环 境日益复杂,叠加疫情影响,我国经济下行压力增加,有必要借鉴发达国家在社会保障 发展过程中的经验和教训,合理确定社会保障水平适度范围,从而达到既能促进社会 经济健康可持续发展,又不会对财政造成沉重负担的目的。
二、研究意义
(一)理论意义
纵观经济理论的发展史,从新历史学派到凯恩斯学派,再到供给学派,均提到了社 会保障相关的内容。虽然经济学家们关于政府是否应承担社会保障责任以及承担多少 责任的看法不同,但是其讨论的核心内容仍是社会保障水平的适度性。本文选取 OECD 国家数据作为样本,考察社会保障水平与财政负担水平的关系,探讨社会保障水平的 适度性,为相关理论提供论据,丰富了社会保障的研究内容。
(二)现实意义
社会保障水平的适度性一直是非常重要的问题。OECD国家普遍经历过福利支出 规模迅速扩张,保障水平偏高的情况,不仅增加财政支出压力,导致收支缺口扩大,还 阻碍了经济社会的发展。分析社会保障水平与对财政负担水平的影响,合理确定我国 社会保障水平的适度范围,达到既能防止出现欧美发达国家高福利水平导致的经济增 长低迷,也能避免出现希腊等国家因过度福利而出现债务危机的目的,对我国全面建 成现代化社会保障制度体系、促进社会保障制度可持续发展具有重要意义。
第二节 文献综述
社会保障是政府主要的职能之一,是改善民生水平、解决贫困问题、维护社会稳 定、促进经济发展的重要制度。社会保障水平反映了一个国家或者地区社会成员所享 受的社会福利水平(蔡萌和岳希明, 2018)。通过梳理有关社会保障水平的文献,发现 国内外学者基本上是从社会保障水平的特征、影响因素、与财政可持续的关系以及适 度性四个方面展开。
一、社会保障水平的特征
我国的社会保障制度体系建设取得了巨大成就,社会保障水平大幅度提升,保障 范围也日益增加。通过梳理相关文献,归纳总结出以下特征。
第一,社会保障水平随经济社会的发展逐渐提高。胡成和黄庆杰(2010)分析了 1998 年以来,我国社会保障水平的变化情况,发现我国公共财政的职能不断强化,保 障性住房、城市低保等财政投入规模不断扩大,社会保障水平得到了大幅度提升。邵雪 松和杨燕红(2011)也认同这一看法,认为我国社会福利得到了改善,但是与发达国家 相比,我国社会保障水平在总体上仍低于发达国家,社会保障供需存在缺口,制约了经 济社会的发展。
第二,我国社会保障水平存在较大的区域差异和“城乡断裂”问题。杨亮等(2014) 认为 2003年以来,我国社会保障水平不断提高,与经济的协调性也在不断增强,保持 着良性互动,但是仍存在较大的区域差异。彭海艳(2007)运用GE指数分解方法和基
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尼系数分解方法,对我国三大区域1998-2004年的社会保障水平进行实证分析,发现三 大区域之间社会保障水平的差距显著,并且区域内的差距要大于区域间的差距。欧阳 琼和丁日佳(2011)也得出类似结论,并表示东、中、西各区域间社会保障水平的差距 在不断缩小。李文军(2018)认为这种区域差异主要是由地区内和地区间的差异共同导 致的。柯卉兵(2017)还发现我国各地区社会保障水平增长不稳定,存在严重的结构失 衡和城乡断裂问题。
第三,我国社会保障支出效率较低,不利于经济发展。陈庆海和徐月英(2003)从 社会保障预算表切入,分别从管理制度、支出总额和构成情况等多个方面进行国内外 比较,研究发现我国社会保障支出效率较低,应加快建立多元化社会保障体系的步伐。
二、社会保障水平的影响因素
国内外学者在社会保障水平影响因素方面做了丰富的研究,归纳总结相关研究成 果,发现其主要体现在经济增长、人口结构、失业率、以及制度等方面。
首先是经济增长对社会保障水平的影响。Tobin(2005)为验证其是否符合瓦格纳 法则,利用中国1978 年以来的数据进行分析,发现社会保障水平会随着经济增长而提 高,与19世纪以来欧洲社会保障水平发展规律相同。Wolfgang & Samuel(2019)利用 德国的数据也对这一问题进行了研究,发现人均GDP与社会保障支出总量呈显著的正 相关关系。赵一阳和寇业富(2015)基于灰色关联分析的方法,认为无论是绝对关联度 还是相对关联度,经济发展与社会保障水平都是高度关联。对于经济增长与社会保障 水平的关系,有学者认为二者并不是简单的线性关系,柳清瑞等(2014)基于1980-2012 年的跨国面板数据研究发现,社会保障水平与经济增长之间呈现倒“U”型关系,当经 济发展水平较低时,人均GDP增长可以促进社会福利水平上升,当经济发展水平较高 时,人均GDP的增加会抑制社会保障水平,社会保障水平短暂下降后,该影响又会转 变为正向,并保持相对稳定。
其次是人口结构对社会保障水平的影响。许婕(2013)在考察人口老龄化对社会保 障水平的影响时,从需求和供给两个角度对不同社会保障模式下的社会保障水平的影 响进行分析,研究发现人口老龄化与社会保障水平存在高度的相关关系,并且在不同 社会保障模式下影响差异不大。刘书明和王冬冬(2021)也认为人口结构是影响社会保
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障水平的主要影响因素之一。
然后是失业率对社会保障水平的影响。 Bradshaw ( 1991 )对20世纪90年代欧洲 社会保障水平进行分析,发现失业率是其最重要的影响因素,并预测在政策未发生改 变的前提下,十年内失业率将达到5%,社会保障支出规模也将增加83亿欧元°Ouweneel (2002)利用 1990年42个国家的数据也对这一问题进行了比较分析,发现只有在福 利国家,二者之间的关系才显著,而在非福利国家,这种关系并不明显。穆怀中(2001) 从自保公助型和国家福利型两种社会保障制度出发,利用1960-1995年的跨国数据,运 用相关和回归分析方法,发现失业率上升会使得社会保障水平提高,社会保障水平提 高的同时,自愿失业人数增加,从而导致失业率上升,二者之间相互影响,存在互为因 果的关系。
最后是制度对社会保障水平的影响。关于这一问题,学者们主要是从以下两个方 面展开。一是福利体制对社会保障水平的影响。孙佳琪和李姗姗(2017)根据社会保障 筹资方式的不同,对福利型、强制储蓄型以及投保自助型三种模式国家进行了考察,发 现福利型和投保自助型国家的社会保障水平偏高,强制储蓄型国家社会保障水平中等。 张超等(2018)则根据去商品化程度划分社会保障模式,考察福利体制对住房保障支出 水平的影响,发现不同社会保障模式下住房保障支出水平不同。二是财政分权对社会 保障水平的影响。庞凤喜和潘孝珍(2012)从支出和收入分权两个角度,利用1998-2009 年的省际面板数据,分析了财政分权对社会保障水平的影响,发现支出分权度的影响 效应为正,收入分权度的影响效应为负,且地方社会保障水平表现出倒“U”型特征, 王珺红和张磊(2013)也得出类似结论。李凤月和张忠任(2015)利用泰尔指数分析发 现我国地方社会保障水平存在明显的差异,财政分权是主要影响因素,其在实行过程 中还存在诸多的不合理之处。马桑(2020)基于模糊集定性比较分析法也对这一问题进 行了考察,结果表明政府财政支出偏向是内生性因素,转移支付是外部诱致性因素。严 雅娜和张山(2016)利用2004-2013年的面板数据,运用因子分析法对我国31个省市 社会保障水平进行分析,研究表明转移支付能够提高社会保障水平,但是作用较小,社 会保障水平的决定因素是地方政府的财力。
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三、社会保障水平与财政可持续的关系
社会保障财政负担代表了一个国家或者地区政府所承担社会保障支出责任的大小
(Rangel, 2003)。社会保障水平随着经济发展水平的提高逐渐上升,相应的财政负担 水平也在不断加重,尤其是老年人口比例增速加快,社会保障支出压力增加,导致政府 债务规模迅速扩张(Mitchell, 2002; Kondo, 2012)。杨胜利和高向东(2012)认为人 口老龄化程度的加剧,使得社会上离退休人员的大量增加,国家在老年人福利方面的 支出迅速增加,此外,老年人对医疗卫生的需求也在不断加大,相应的卫生支出也会增 加,从而影响到财政的可持续发展以及国民收入分配问题。柳如眉和张家宁(2020)通 过双门限模型,对 OECD 国家社会保障水平与债务的关系进行考察,发现社会保障水 平的提高能够显著引起政府债务规模扩大,导致财政收支失衡。穆怀中(2020)从高龄 养老供需角度切入,对高龄养老现收现付供需情况进行测算,认为存在“不可均衡风险”, 并且系数呈加速增长趋势。
社会保障水平对财政负担水平的影响还存在区域差距。赵建国等(2016)从区域公 平性角度出发,考察了社会保障财政负担水平,发现东中西差距悬殊,东部地区的负担 水平要远低于中、西部地区,在此基础上,又对产生这种现象的原因进行了剖析,发现 经济增长和人口老龄化是影响财政负担水平至关重要的因素,而财政收入的影响并不 显著,说明现阶段,我国财政支出结构扭曲,没有有效发挥财政保障功能。张鹏飞和苏 畅(2017)运用系统GMM方法,选取了我国1998-2015年的数据,实证分析了各省市 社会保障水平对财政负担水平的影响,发现人口老龄化与社会保障支出对财政负担水 平的影响之间存在显著的正向促进关系,并提出社会保障水平要适度,合理控制社会 保障水平的建议。
四、社会保障水平的适度性
国内学者普遍认为,社会保障水平取决于社会经济发展水平,既要保障国民的基 本经济生活,起到促进经济发展的作用,又不能超越当前经济发展阶段,出现“福利危 机”(陈元刚, 2007)。穆怀中( 2003)在研究社会保障水平变化规律时发现,社会保 障水平并不具有刚性,而是存在一个倒“U”型的发展规律,在经济不发达阶段,社会
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保障水平会以较快的速度上升,当经济、社会发展到较高水平的阶段,社会保障水平开 始回落,逐渐落入适度水平范围内。范琦和冯经纶(2017)基于我国 1989-2015 年数据, 运用 VECM 模型研究发现,现阶段由于我国社会保障水平处于 Armey 曲线左边,增加 社会保障支出起到促进经济增长的作用,但要防止出现社会保障水平上升过快的情况, 社会保障水平要与经济发展水平相适应,否则有可能陷入“福利陷阱”和“中等收入陷 阱”。
为研究社会保障水平与经济发展的适应性,穆怀中(1997)首次提出社会保障水平 测定模型,并测算了 1960-1985 年西方发达国家以及 1978-1994 年我国的社会保障水 平,通过对比发现早在 20 世纪 70 年代美、英等国的社会保障水平就已超过适度水平 上限,而我国仍低于社会保障支出适度水平下限。张庆霖和郭嘉仪(2013)基于社会保 障水平测定模型,利用 1978-2010年数据测算了我国社会保障水平,认为其现阶段仍处 于较低水平,社会保障制度仍需继续建全与完善,任重而道远。此外,学者还提出了其 他测定方法。杨翠迎和何文炯(2004)基于 “马克思剩余价值分配论”,提出社会保 障水平发展系数理论,用于考察社会保障水平与经济发展水平的协调程度,并从国际 比较、城乡差异等方面进行分析。米红等(2008)在参考杨翠迎和何文炯(2004)研究 成果的基础上,提出了社会保障水平产业适应性系数理论。
社会保障水平与经济增长之间的非线性关系也让学者们思考,是否存在一个最优 的社会保障水平。Maebayashi (2013)基于“世代交叠模型”内生增长理论,考察了公 共资本、养老金对经济增长的影响,发现当政府以经济增长最大化目标时,会减少社会 保障的投入,但是这一政策并没有使每一代人的社会福利水平最大化,考虑到前几代 人可能要求社会保障投入,而子孙后代可能不需要社会保障,只需要大量的公共资本, 因此,存在一个税率使得在保持经济增长的同时,所有世代的社会福利水平也能达到 最大化。杨华(2014)利用2000-2012年的省际面板数据,运用门限回归分析方法,实 证分析了社会保障水平与经济增长的关系,结果显示二者之间存在单一门槛效应,呈 现显著的非线性关系,其门限值为12.41%,也就是说,社会保障支出占财政支出总量 的 12.41%是最有利于经济增长。
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五、文献评述
通过梳理文献发现,关于社会保障水平,国内外学者做了大量研究。研究内容涵盖 了社会保障水平的特征、影响因素、对财政可持续的影响以及适度性等方面;研究视角 包括了国际比较,区域比较等方面;模型方法采用了系统GMM、GE指数分解以及基 尼系数分解等方法。由于学者们选取的研究对象、数据以及测量方法的不同,得出的结 论也存在差异。但是无论是从社会保障水平对经济发展的影响,还是对财政可持续的 影响,学者们普遍认为社会保障水平要适度,社会保障水平不能太低,否则会不足以体 现财政的保障功能;同时,社会保障水平也不能过高,超越所处经济发展阶段,给财政 带来沉重的负担,从而陷入“福利陷阱”和“中等收入陷阱”。
虽然关于社会保障水平的研究十分丰富,但目前尚未形成一致结论。对于观点不 一致的原因,本文认为,首先是所用数据口径不一致,在进行国际比较时,各国的社会 保障水平统计口径不同,而国内学者大多直接采用小口径或大口径社会保障水平与其 他国家进行比较,导致结论存在较大差异;其次是在考察社会保障水平适度性时,大多 数研究是从与经济发展水平相协调的角度出发,仅提出社会保障水平要适度,有关社 会保障水平的“度”具体是多少的研究较少。最后是实证分析方法不同,部分文献忽略 了内生性问题,或者在解决内生性方法方面还有待商榷。
基于此,本文认为,应先在明晰社会保障水平统计口径的基础上,系统的梳理不同 社会保障模式国家社会保障水平与财政负担水平的特点,并结合各国实践情况,从总 体和结构等多个角度比较分析。同时,结合相关理论基础,利用OECD国家数据,对 社会保障水平的“度”进行定量分析,并进行稳健性检验,增强结论的可靠性,从而提 出适用于完善我国社会保障制度的经验与启示。
第三节 研究方法与内容
一、研究方法
根据本文的研究内容,在资料收集方法方面,主要采用了文献研究法,在资料处理 方法方面,主要采用了对比分析法和定量分析法。
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首先是文献研究法。通过搜索、研读和梳理有关社会保障水平的文献,从社会保障 水平的特征、影响因素、与财政可持续的关系以及社会保障水平的适度性四个方面展 开,了解现有文献关于社会保障水平的研究现状,从而发现已有研究成果的不足,并作 为切入点进行深入研究。
其次是对比分析法。本文的研究对象是 OECD 国家的社会保障水平,在不同福利 模式下,对OECD国家社会保障总体水平、结构与财政负担水平进行详细的比较分析。
最后是定量分析法。根据研究假设以及 OECD 国家社会保障水平发展特征比较分 析的结果,构建了以财政负担水平为被解释变量,社会保障水平为核心解释变量,人口 结构、资本形成总额、经济发展水平以及劳动力结构为控制变量的计量模型,考察、验 证提出的研究假设,并针对样本选择偏误、双向因果等内生性问题对模型进行了稳健 性检验,以提高基本结论的可靠性。此外,本文还在基准回归的基础上进行异质性分 析,进一步考察在不同社会保障模式下,社会保障水平对财政负担水平的阈值大小,以 及各类社会保障项目的支出水平对财政负担水平的影响。
二、研究内容
本文在梳理社会保障水平相关文献、阐述社会保障水平相关理论的基础上,分析 社会保障水平对财政负担水平的作用机制,提出相应的研究假设,在此基础上,对 OECD 国家社会保障水平和财政负担水平进行了比较和分析,归纳出其特征,并且构 建了以财政负担水平为因变量,社会保障水平为自变量的计量模型进行考察和验证, 根据理论和实证的分析结果提出适用我国社会保障制度建设的经验借鉴。本文共分为 五章,具体安排如下:
第一章是绪论。首先介绍了选题背景和研究意义;其次,收集、整理了社会保障水 平相关文献;然后介绍了本文采用的研究方法,最后,提出了本文的创新点和不足。
第二章是理论基础和研究假设。首先,介绍了社会保障、社会保障水平和财政负担 水平的概念和测量方法;其次,介绍了德国新历史学派、福利经济学、新自由主义学派 以及可持续发展理论中有关社会保障的理论,并进行了理论总结;最后,基于相关理论 基础,提出了存在一个适度的社会保障水平的研究假设。
第三章是OECD国家社会保障水平的比较分析。根据去商品化程度将OECD国家 9
分为四种不同福利模式的国家,然后分别对其社会保障水平、结构以及与财政负担水 平的发展情况进行比较、分析。
第四章是实证分析。首先,根据研究假设和分析进行研究设计,探究社会保障水平 与财政负担水平的关系;然后,选取1980-2019年OECD 21个成员国数据,通过构建 计量模型检验前文提出的研究假设,测算社会保障水平对财政负担水平的阈值,并对 模型进行稳健性检验;最后,进一步考察不同社会保障模式下,社会保障水平对财政负 担水平的阈值,以及各类社会保障项目的支出水平对财政负担水平的影响。
第五章是研究结论和政策启示。在归纳总结前文理论分析和实证分析结果的基础 上,找出现阶段我国社会保障水平发展存在的问题,并提出适用于我国社会保障制度 建设的政策建议。
第四节 创新点与不足
一、创新点
本文的创新点在于明确了社会保障水平的具体“度”。在考察社会保障水平的适度 性时,大多数研究是从社会保障水平与经济发展水平相适应的角度出发,提出社会保 障水平要适度,但有关社会保障水平的“度”具体是多少的研究较少。本文基于前人的 研究成果,以财政负担水平为约束,考察社会保障水平对财政负担水平的影响,并测算 出社会保障水平对财政负担水平的阈值,丰富了相关研究内容。此外,本文充分考虑了 经济发展阶段,根据购买力平价人均GDP来选取处于相似经济发展阶段国家的社会保 障水平进行比较,结论更具有参考意义。
二、不足之处
本文研究的不足之处在于:关于社会保障水平对财政负担水平的具体影响机制及 影响路径有待进一步分析,本文仅分析了社会保障水平对财政负担水平的影响效应, 当社会保障水平低于这一阈值时,社会保障水平与财政负担水平之间存在显著的负相 关关系,高于这一阈值时,社会保障水平与财政负担水平之间存在显著的正相关关系, 这其中的影响机制和影响路径难以验证。
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第二章 理论基础和研究假设
第一节 基本概念的界定及测量
一、社会保障与社会保障支出
“社会保障”一词,最早出现在美国的《社会保障法》(1935 年),美国人民将 其理解为政府为可能遭受年老、残疾、失业等风险的社会成员所提供的一种“社会安全 网”(孟醒, 2005)。由于各国的历史文化、现实条件、政策目标、学者所处历史阶段 的不同,社会保障的内涵在不断发展变化。 1942年“贝弗里奇报告”提出,社会保障 是以社会保险为核心的国家经济保障制度,政府为因失业、疾病、年老和死亡导致收入 中断的国民提供服务和补助,保障其基本生活,是一种公共福利计划;德国将社会保障 理解成是对那些在市场竞争中被淘汰的社会成员提供基本生活保障,并帮助其重新融 入社会的一种社会安全和公平的制度;国际劳工组织将其定义为政府通过提供医疗、 援助等一系列公共服务,防止社会成员因遭受失业、年老、疾病以及死亡而导致生活贫 困,并于 1952-1982 年间对社会保障内涵进行扩展,陆续加入了社会保险、家庭补助 金、储备基金等内容(吕学静, 2001)。 1993 年党的十四届三中全会提出社会保障包 括社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚、社会互助以及个人储蓄积累六个方面, 其中社会保险是我国社会保障制度的核心。
由于社会保障涉及领域多,覆盖面广,因此,社会保障支出的统计口径还没有统一 的标准。联合国国民账户统计年鉴将社会保障支出定义为社会福利费、社会补助金以 及政府补贴三项的总和,其中社会福利费是通过社会保障基金对缴款的个人支付的款 项,社会补助金是政府部门或者非营利性机构对丧失了孩子或配偶、低收入家庭等所 提供的现金或实物救助,政府补贴是政府对通货膨胀等原因造成居民生活成本上升所 给予的补偿[[3]来源于联合国国民账户统计年鉴https://unyearbook.un.org/express
11]。世界银行将其定义为政府在社会保障项目上的支出、养老补助以及对就 业人员过去劳动所给予的现金福利与实物补偿⑷。OECD将社会保障支出定义为面向老 年人、残疾人、病人、失业者、以及低收入家庭所提供的现金福利、商品、服务以及相 关的税收减免的全部支出总和,社会保障支出是公共支出、强制性私人支出和自愿性 私人支出的总和,具体包括养老保障、抚恤事务、残疾人保障、医疗卫生、家庭、失业 保障、社会融入以及住房保障八个领域[5 ]。欧盟统计局关于社会保障支出的定义与 OECD 的定义类似,社会保护是为了减轻家庭和个人对一系列如年老、失业等确定的 风险或负担的公共支出和私人支出的总和,主要包括疾病、残疾、年老、家庭与儿童、 抚恤、失业、住房和社会融入八个方面[ 来源于世界银行数据库 https://data.worldbank.org.cn/indicator] [ 来源于 OECD 数据库 https://data.oecd.org/socialexp/social-spending.htm] [ 来源于欧盟统计局 https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Social protection statistics - overview。
12]。
国内学者们在进行社会保障支出统计时也采用了不同标准。穆怀中(1997)将社会 保障支出的统计口径分为大、中、小三种,其中,小口径的社会保障支出是指,不含价 格补贴和住宅投资的支出;中口径是指,不含价格补贴的支出;大口径是指,既包含住 宅投资,也包含价格补贴的支出。王延中和龙玉其(2011)将社会保障支出的统计口径 分为三类,第一类是一般公共预算中的社会保障与就业支出,第二类是在第一类的基 础上,加上社会保险基金支出,再减去一般公共预算调入社会保险基金的财政补助,第 三类是在第二类的基础上加上教育和卫生支出,这种分类方法也是国内学者最常用的 方法(林治芬和孙王军, 2012;柯卉兵, 2017)。察志敏等(2017)根据欧盟的统计标 准,将我国社会保障支出的统计口径确定为卫生费用、残疾人事业费、基本养老保险、 失业保险、就业补助、住房保障以及社会服务事业费七项支出的总和。
关于社会保障水平国际比较方面的研究,综合社会保障支出的定义、社会保障支 出数据的可获得性、完整性和可比性等多种因素,国内学者大多选择OECD对社会保 障支出的定义及统计口径(胡成, 2010;柳清瑞等, 2014;郝宇彪和侯海萌, 2018)。 基于此,本文也将采用 OECD 关于社会保障支出的定义,并且借鉴林治芬(2011)、 察志敏和潘旭华(2017)以及察志敏等(2017)的研究,严格对比OECD社会保障支 出的统计口径,从医疗保障、就业保障、养老保障、残疾人保障、社会服务和住房保障
六个领域收集整理我国社会保障支出数据,我国社会保障支出口径与OECD国家统计
口径对应如表 2-1。
表2-1我国与OECD国家社会保障支出统计口径的对应关系
OECD 国家统计口径 我国统计口径
领域 领域 指标
健康 医疗保障 政府卫生支出+社会卫生支出
失业 就业保障 失业保险基金支出+就业补助
年老 养老保障 基本养老保险
残疾 残疾人保障 残疾人事业费
抚恤 社会服务 社会保障与就业支岀-残疾人事业费- 就业补助-财政对基本养老保险基金补 助
家庭与儿童
社会融入
住房 住房保障 住房保障支岀
 
二、社会保障水平
社会保障水平反映了一国或地区的人民所能享受到的社会福利水平的高低,是社 会文明进步的标志(察志敏和潘旭华, 2017)。衡量社会保障水平方法主要有三种。第 一种方法是用社会保障支出与工资总支出的比值表示,这是微观层面的社会保障水平, 是衡量企、事业单位社会保障水平的重要指标;第二种方法是用社会保障支出占财政 总支出的比例表示,这是中观层面的社会保障水平,这一指标反映了“财政社会保障水 平”,可以用来衡量央、地政府的社会保障水平;第三种方法是用社会保障支出与GDP
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的比值表示,这是宏观层面的社会保障水平,反映了一个国家或地区总体的社会保障 水平(穆怀中, 2007)。
本文采用第三种方法衡量社会保障水平,即社会保障支出占GDP的比重,有如下 三个理由:一是该种方法能够全面地反映出一个国家或地区整体的社会保障水平;二 是社会保障支出占 GDP 的比重是一个相对量,不是绝对量,能够消除各国物价水平、 汇率等因素变动所带来的影响,便于进行不同国家或地区之间社会保障水平的比较分 析;三是采用社会保障支出占GDP的比重表示社会保障水平被学者们广泛使用,在研 究中应用的较多(穆怀中, 1997;董拥军和邱长溶, 2007;李佳和赵建国, 2016;柳如 眉和张家宁, 2020)。
三、财政负担水平
财政负担水平是衡量一个国家或地区财政运行情况的重要指标,反映了一个国家 或地区偿债能力和财政可持续状况(陈瑞等, 2006)。关于财政负担水平的测量方法主 要有四种:一是采用财政支出与财政收入之差来表示财政负担水平(张鹏飞和苏畅, 2017);二是采用财政支出与财政收入之差占GDP的比例来表示财政负担水平;三是 采用财政支出与财政收入的比值来表示财政负担水平(张同斌和张敏晗, 2018);四是 财政支出与财政收入之差占财政收入的比重来表示财政负担水平(毛文峰和陆军, 2019)。
本文将采用第二种测量方法,即采用各国或各地区财政支出与财政收入之差占 GDP 的比重来表示财政负担水平,理由有以下三点:第一,这种方法能够全面的反映 出一个国家或地区整体财政运行情况和偿债能力;第二,采用比值的方法可以减小汇 率、通货膨胀等因素变动的影响,便于进行国际比较;第三,这种方法是国内学者们最 常使用的方法(齐天翔和陈瑞, 2016;董克用等, 2019;高珂和王涛, 2020;齐红倩等, 2021 )。
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第二节 理论基础
一、新历史学派:催生了现代社会保障制度
19 世纪70 年代至 20世纪初,以施穆勒、布伦塔诺和瓦格纳等人为代表的新历史 学派,反对古典主义的“自由放任”,提倡自上而下的社会改良。新历史学派有两个主 要观点,一是劳资冲突是当前社会发展最主要的矛盾,需要从伦理道德的教化入手,二 是政府的职能不应局限于维护社会稳定和发展武装力量,还应直接干预经济,承担起 “文明和福利”和经济管理的责任。新历史学派认为,为公民提供社会保障是政府义不 容辞的责任,政府应为保障其基本生活,新历史学派从社会保险、劳资关系以及孤寡、 残疾救助等方面阐述了社会保障的实现方式和路径(阮凤英,2004)。新历史学派关于 社会保障的政策主张被德国当政者采纳,并为现代社会保障制度奠定了基础。
二、福利经济学:增加社会福利
福利经济学是最早专门研究社会福利的学派。福利经济学分为两派,一派是旧福 利经济学,代表人物庇古;一派是新福利经济学,代表人物有以希克斯、帕累托和萨缪 尔森等。
旧福利经济学认为社会福利与收入分配有关,分配越均等,福利水平越高。庇古提 出边际效应理论,认为福利具有边际效应,并呈现出递减的趋势。对于富人和穷人来 说,社会福利提高相同的水平,富人和穷人的效用是不同的,这是因为富人本身具有较 高的生活条件,由于边际效用递减,因此每增加相同的社会福利,富人的效用要低于穷 人,同样的道理,富人和穷人失去相同的福利,对富人来说只是微不足道的牺牲。社会 总福利是社会成员的福利加总,只要将财富由有钱人转移到贫困人群,总社会福利水 平就会增加。旧福利经济学主张政府要关注弱势群体的社会保障问题,将部分富人阶 层的财富通过转移支付等手段转移给穷人阶层,实现“收入均等化”。此外,旧福利经 济学还认为国民经济越发达,社会福利越大(耿忠平,2003)。
新福利经济学更关注个人自由选择以及经济效率的问题,在旧福利经济学的基础 上进行了修改和补充,并提出了有限福利补偿理论。新福利经济学认为,福利最大化并 不是实现社会成员“收入均等化”,而是经济效率最大化。只有当社会资源得到最优配 15
置,实现“帕累托最优”,才能达到社会福利最大化(章晓懿, 2004)。
三、新自由主义:削减福利开支
新自由主义代表学派主要有供给学派和现代货币学派。其政策主张可以归纳为以 下三点,一是崇尚自由,反对凯恩斯主义的政府干预和有效需求理论;二是反对以激进 的税收方式实现财富再分配;三是削减福利开支,反对强制性保险。
供给学派关注经济的供给方面,反对凯恩斯的有效需求理论,认为需求会自动适 应供给变化,主张减税和削减福利开支,利用有效供给的增加来促进经济发展和实现 政府收支平衡。其主要观点有:第一,减税不会使得收入差距加剧,这是因为减税可以 刺激富人增加投资和储蓄,从而增加商品和服务的供给,市场上的有效供给增加,又会 带来新的税源,从而增加政府收入,实现政府预算平衡;第二,削减福利开支,利用减 税政策提高低收入者劳动的积极性。如果不减少福利开支,不实施减税政策,劳动者得 到的报酬与依靠领取救济金生活的失业者所获得的收入相差不多,会大大降低劳动者 参加工作的积极性,从而阻碍经济的可持续发展(阮凤英, 2004)。
在社会保障方面,现代货币学派反对政府向社会低收入人员发放最低生活保障补 助,认为市场的高效率来自竞争,如果政府对低收入者有最低生活保障制度,会打消低 收入劳动者的工作积极性,不利于市场竞争和经济效率。但是如果完全取消这一制度 又会遭到社会成员反对。基于此,现代货币学派主张采用负所得税这一政策,达到既能 激发劳动者工作的积极性的目的,又能保障了低收入群体的生活(王志伟, 2002)。
四、可持续发展理论:社会保障平衡机制
社会保障制度是经济发展的“稳定器”,社会保障制度的发展和完善不仅是自身可 持续发展的基础,同时也是经济、社会可持续发展的前提条件。可持续发展一般包括三 个方面,分别是经济、社会和生态的可持续发展。社会保障制度作为经济社会发展的重 要保障,其自身是否可持续发展对经济和社会的可持续发展尤为重要。社会保障制度 运行的核心是资金和物质的支出,因此,财务平衡机制是否可持续是社会保障健康、平 稳发展的决定因素(周凤珍, 2014)。
一方面,社会保障支出水平不能过低,过低会导致社会保障基金没有充足的资金
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来源,从而影响社会保障制度的可持续发展。社会保障制度通过再分配机制为失业、老 龄以及身患疾病等弱势群体提供物资和资金,对促进社会公平、维护社会稳定、推动经 济发展有着十分重要的作用。若社会保障水平过低,经济发展缓慢,会导致社保基金没 有足够的资金来源,从而导致社会保障制度无法持续;另一方面,社会保障水平不宜过 高,社会保障成本过高会给财政带来沉重负担,阻碍经济发展,进而影响社保基金的资 金来源。随着经济的发展,各国社会保障水平不断提高,社会保障支出规模不断攀升, 发达国家普遍出现了社会保障成本过高的情况,财政负担水平加重,严重阻碍的经济 的发展。失业率上升、人口老龄化加剧、经济下滑等多种因素叠加导致社会保障基金入 不敷出,给社会保障可持续发展带来了巨大挑战。因此,社会保障制度要建立平衡机 制,社会保障水平要维持在一个适度的水平,既能将社会保障成本维持在一个较低的 水平,又可以保证社会保障的资金来源充足,社会保障才能得到长足的发展。
五、理论总结与启发
通过梳理相关理论可以发现,虽然各个理论之间观点和主张不同,但社会保障水 平的适度性一直是讨论的核心。各理论关于政府承担社会保障责任多少的政策主张与 其所处的经济和社会发展环境密切相关。
古典主义的“自由放任”政策虽然在经济上取得了快速的发展,但是带来了日益尖 锐的社会矛盾,为解决劳资冲突问题,德国新历史学派提出政府有必要承担社会保障 责任,对经济进行直接干预,通过立法为是失业者、残障人士等提供社会福利,保障其 最基本的生活; 20 世纪初英国失业率上升,为缓解社会矛盾,福利经济学主张要增加 福利开支,将富裕人群的财富转移至贫困人群,实现“收入均等化”,提高社会保障水 平; 20 世纪 70 年代,西方资本主义国家在发展的过程中,不同程度的出现了“滞涨” 问题,国家财政也出现危机,收支缺口不断扩大,经济自由主义开始复兴。新自由主义 重提经济自由,反对国家干预经济,主张削减福利开支。随着经济社会的发展,人口、 资源、经济增长等的压力下,人们开始对“增长=发展”的模式产生了怀疑,从而提出 了可持续发展理论,发展并不完全等于增长,社会保障作为经济社会的“稳定器”,保 持在一个适度范围内,才能保障自身可持续发展,从而促进经济、社会健康、平稳发展。 可以发现,有关理论始终围绕着政府与市场、公平与效率的关系这一问题,所处的时代 17
背景的不同导致其所持的政策主张不同,但学者们讨论的核心仍是社会保障水平的适 度性。
第三节 机理分析和研究假设
社会保障水平要有适度性,从国家干预主义的新历史学派、福利经济学主张政府 增加社会福利到新自由主义的供给学派和现代货币学派主张政府削减福利开支,再到 可持续发展理论提出的社会保障平衡机制,均体现出社会保障水平要适度的思想,社 会保障水平过低,不足以保障人们基本生存需求,容易激化社会矛盾,造成社会动乱, 会严重阻碍经济和社会的发展,而社会保障水平过高,又会增加财政支出压力,给财政 带来巨大负担,导致财政危机,从而抑制经济和社会的发展。OECD国家高福利的社会 保障制度在其经济和社会的发展过程中起到了非常大的促进作用,但是也存在诸多问 题。20世纪90年代,OECD国家不断攀升的社会福利开支给各国带来了沉重的财政负 担和经济负担,金融危机后,希腊、葡萄牙等国更是因沉重的社会保障负担导致财政收 支缺口不断扩大,最终成为债务危机发生的主要原因之一。
针对西方发达国家社会保障水平发展过程中出现的问题,穆怀中(2003)利用美 国、英国以及瑞典等 8 个发达国家社会保障水平数据,从理论和实证两个角度,论证 了社会保障水平不具有绝对刚性增长的特性,而是呈现出倒“U”型发展特征,在此基 础上提出了社会保障水平曲线发展理论。柳清瑞等(2014)利用OECD国家数据也证 明了社会保障水平与经济发展之间存在显著的倒“U”型关系,杨华(2014)利用门限 模型测算出社会保障支出占财政支出比例为12.41%是最有利于经济增长的。社会保障 水平与经济增长之间存在非线性关系,而经济增长又与财政收入密切相关,因此,有理 由推测社会保障水平与财政负担水平之间也可能存在非线性性关系。
一方面,社会保障水平的提高增加了财政负担水平。首先,社会保障是政府主要职 能之一,是财政的重要组成部分(胡成和黄庆杰, 2010),社会保障水平的提升意味着 社会保障支出规模增加,财政支出总量增加,使得财政收支缺口扩大。其次,社会保障 水平的提升会通过降低储蓄率而抑制经济增长,从而增加财政负担水平。研究表明,社 会保障支出增加会大幅降低了私人部门的储蓄率, 1934-1976年间美国私人储蓄减少的
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金额超过了企业和职工向社会保险、养老保险以及遗嘱基金缴款的三分之二(Feldstein, 1980)。1970-2007 年葡萄牙不断升高的社会保障水平也对私人部门储蓄率、单位劳动 成本带来了不利的影响,并影响到财政可持续发展(Pereira & Andraz, 2012)。再次, 社会保障水平的提高在一定程度上抑制了技术进步,阻碍经济发展,进而导致财政负 担水平增加。企业是承担社会保障的责任主体之一,较高的社会保险缴费率提高了企 业的成本,对劳动需求产生挤出效应(陶纪坤和张鹏飞, 2016),企业作为科技创新的 重要驱动力量,社会保障水平的提高增加了企业的经营成本,减少创新方面的资金投 入,阻碍了科学技术进步,进而影响经济增长和财政收入(张鹏飞和仇雨临, 2019)。 最后,较高的社会保障水平容易导致“道德风险”问题,社会保障水平越高,自愿失业 人数增加,劳动力供给不足,不利于经济增长。与此同时,养老保险支出和失业保险支 出规模在不断扩大,财政支出压力攀升,从而导致财政负担水平上升。 Brauninge(r 2005)、 郝宇彪和侯海萌(2018)均验证了这一结论。
另一方面,社会保障水平提高可以增加财政收入从而降低财政负担水平。社会保 障作为收入再分配的重要手段之一,可以通过转移收入的方式提高居民收入水平,刺 激消费需求,扩大间接税的税基,如消费税、增值税等,从而增加财政收入(齐红倩等, 2021)。社会保障制度促进了社会公平,提高社会福利水平有利于维护社会稳定,营造 良好的经济、社会发展环境(Zeynep & Dursun,2012)。根据“柯布-道格拉斯"生产 函数可知人力资本是促进经济增长的重要因素,养老保障支出水平和医疗保障支出水 平的提高使得家庭预算约束相对宽松,有利于增加家庭在子女教育方面的投入,提高 人力资本水平( Bellettini & Ceroni, 2000)。同时,社会福利和优抚等方面保障水平的 提高也有利于促进残疾人等弱势群体的职业培训发展,增加人力资本积累(张鹏飞和 仇雨临, 2019),从而促进经济发展,增加财政收入,在社会保障水平较低的不发达国 家这种影响效应更加显著(Zhang,2004)。社会保障还为劳动者提供了一种精神保障, 研究表明社会保障水平的提高能够改善人们对未来的预期,并降低创新创业所面临的 风险,从而激发企业家精神,加快技术进步,推动全要素生产率提高(孙早和刘李华, 2019)。
基于上述分析,本文提出以下三个假设:
假设 1:社会保障水平对财政负担水平有显著的影响。
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假设 2:社会保障水平与财政负担水平之间存在非线性关系。
假设 3:存在一个适度的社会保障水平,当低于这一水平时,提高社会保障水平会
降低财政负担水平,当高于这一水平时,提高社会保障水平会增加财政负担水平。
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第三章 OECD 国家社会保障水平发展特征分析
第一节 不同福利模式下社会保障水平发展特征
19世纪末,德国率先建立起现代社会保障制度,并被西方发达国家广泛效仿,各 国根据各自的历史文化、现实条件等情况,陆续建立起各具特色的社会保障制度。学者 们根据社会保障制度的特点将OECD国家进行了分类、归纳,目前主要有两种社会保 障模式的分类方法,第一种方法是根据去商品化程度进行分类,可以将OECD国家分 为四类,一是以瑞典等北欧国家为代表的的社会民主主义模式,二是以德国、瑞士等国 家代表的保守主义模式,三是以英国、美国等国为代表的自由民主主义模式,四是以西 班牙、葡萄牙等国为代表的地中海模式(丁纯和陈飞, 2012);第二种方法根据社会保 障基金筹资方式进行分类,可以将其分为三类,第一类是以英国、瑞典为代表的福利型 社会保障模式,社会保障资金来源主要是政府和企业,第二类是以德国、美国为代表的 社会保险型社会保障模式,社会保障基金的资金来源由政府、企业和个人共同承担,第 三类是以智利、新加坡为代表的的强制储蓄型社会保障模式,个人是社会保障责任的 主要承担者,政府仅为社会成员提供最基本的生活保障(丁建定和王伟, 2021)。由于 OECD 国家中实行强制储蓄型社会保障模式的国家较少,因此,本文选取第一种分类 方法,即根据去商品化程度进行分类比较。
一、社会民主主义模式国家的社会保障水平发展特征
社会民主主义福利模式源于1942年“贝弗里奇报告”的普遍性原则,报告提出社
会保障不应被某一群体所独享,而是应覆盖全体具有公民资格或长期居住资格的社会
成员,与其工作、薪资、成就以及缴费情况无关。社会民主主义福利模式有三个主要特
征:一是强调公平原则,在社会民主主义福利体制下,普遍的、无差别的义务保险占绝
大部分,而与薪资收入、劳动技能、自身成就等相关的差异性补贴内容较少;二是社会
保障内容多、覆盖群体广,覆盖了全体社会成员;三是社会保障基金支付的负担主体是
政府和企业,以瑞典为例,瑞典超过 60%的政府支出用于社会保障,企业缴纳医疗、
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养老等保险的比例也高达 32.9% [[7]吕学静.各国社会保障制度[M].经济管理岀版社,2001:165.
22]。这种社会保障模式的代表国家主要有瑞典、芬兰和
挪威,接下来将会对这三个国家的社会保障水平和财政负担水平进行分析。
从社会保障支出的总体水平来看(图 3-1),随着经济发展水平的提高,瑞典和芬 兰的社会保障水平呈现倒“U”型的发展特征,挪威的社会保障水平则是呈现缓慢上升 的趋势。瑞典和芬兰20世纪80年代社会保障水平逐渐提升, 90年代初期迅速上升后 出现短暂下降,最后围绕 30%的社会保障水平上下波动,保持相对平稳的状态,呈现 出明显的倒“U”型发展趋势。与瑞典和芬兰相比,挪威的社会保障水平变动幅度较小, 整体呈现上升的趋势。从社会保障结构来看(表 3-1),瑞典、芬兰和挪威三个国家的 社会保障支出结构相似,养老保障支出水平最高,约占社会保障支出总水平的 31%, 其次是医疗保障支出水平,约占社会保障支出总水平的 23%,然后依次是残疾人保障、 家庭与儿童、失业保障、住房保障、抚恤和社会融入。可以发现,瑞典、芬兰和挪威三 个国家社会保障水平的差异主要体现在养老保障支出水平和医疗保障支出水平上,失 业、住房和社会融入等方面的保障支出水平差异不大。
40.00%
 
 
10.00%
閉閉撐护斎課少撐甘炉衬袒衬材衬声我衬声声
■瑞典 ■芬兰 •挪威
图 3-1 1980-2019 年瑞典、芬兰和挪威社会保障水平发展情况
数据来源:OECD数据库
表 3-1 1985 年瑞典、芬兰和挪威的社会保障各项支出水平
养老 医疗 残疾人 家庭与儿童 失业 住房 抚恤 社会融入
瑞典 8.7% 6.5% 4.3% 3.7% 0.8% 0.6% 0.6% 1.9%
芬兰 6.9% 5.2% 4.6% 2.5% 1.3% 0.2% 1.0% 0.7%
挪威 5.8% 4.1% 3.8% 1.9% 0.5% 0.2% 0.5% 0.6%
数据来源:OECD数据库
 
注:选取 1985 年瑞典、芬兰和挪威的社会保障各项支出水平是为了方便与我国的社会保障水平进 行对比,从经济发展阶段来看,2019年国家统计局公布我国人均GDP突破10000美元,为保证统 计的可比性,采用OECD根据现价购买力平价指数计算的人均GDP,根据该统计方法,2011年我 国人均 GDP 就已突破 1 万美元,目前我国处所的经济发展阶段与 1985 年的瑞典、芬兰和挪威相 似。
从财政负担水平来看,瑞典、芬兰和挪威三国的财政负担水平较低,绝大多数的年 份财政负担水平为负,财政收入大于财政支出,与瑞典和芬兰相比,挪威的财政负担水 平更低,财力充足。此外,还可以发现瑞典、芬兰和挪威的财政负担水平在 20世纪 80 年代初、 90年代初以及 2008年之后呈现出明显的迅速上升的特征,这正与西方国家经 历的三次经济危机相对应。20 世纪 70 年代西方国家的经济普遍出现了“滞涨”现象, 叠加第二次石油危机,战后第五次资本主义世界经济危机爆发,瑞典、芬兰等北欧国家 也受到危机的影响,经济下滑,贸易萎缩,财政恶化,从而导致财政负担水平迅速上升。 为维护社会稳定,振兴经济,瑞典等国纷纷增加社会保障支出(图 3-1), 1984 年经济 回暖,财政收入增加,财政负担水平开始下降。90 年代初期,西方国家再次爆发经济 危机,经济受到冲击,瑞典等国仍采取增加社会保障支出规模来促进经济增长, 1990 年 -1993年瑞典、芬兰和挪威的社会保障水平迅速攀升(图 3-1),然而为保证社保资金 充足,企业税负不断升高,抑制了经济活力,已经没有继续提高的空间,巨额的福利开 支给财政带来沉重负担, 1993 年瑞典财政负担水平高达 11.7%,芬兰为 9.4%。为缓解 财政收支压力,各国纷纷开始进行社保改革,削减福利开支, 1994 年起社会保障水平
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逐渐回落,相应的财政负担水平也逐渐降低。 2008 年的全球经济危机瑞典、芬兰和挪 威社会保障水平和财政负担水平的变化情况与 20世纪90年代初期的表现相似,也是 呈现先提高后降低的特征。
 
-25.00%
■瑞典 ■芬兰 •挪威
图 3-2 1980-2019 年瑞典、芬兰和挪威财政负担水平发展情况 数据来源:世界银行数据库
结合图3-1 和图3-2,在20世纪80年代,瑞典、芬兰和挪威的社会保障水平持续 升高,财政负担水平虽有所波动,但整体水平呈下降趋势;90 年代以后,各国社会保 障水平较高,财政负担水平与社会保障水平变化趋势相同,社会保障水平提高,财政负 担水平也相应增加。对比三次经济危机发生时各国采取提高社会保障水平,以恢复经 济发展的政策效应, 20世纪80年代初期,各国社会保障水平较低,在应对危机时,瑞 典、芬兰和挪威纷纷增加社会福利开支,社会保障水平的提高有效的维护了社会稳定, 促进了经济发展,财政收入增加,相应的财政负担水平也在不断下降;90年代初期各 国的社会保障水平已经达到相对较高的水平,在应对危机时各国仍试图依靠增加社会 保障支出来度过危机,然而与80年代的政策效果相比大打折扣,甚至加重了财政负担。 各国不得不进行改革,削减福利开支,从而缓解财政支出压力。 2008 年与之相似,也 是在社会保障水平较高时继续扩大社保支出规模,虽然度过了危机,但给公共财政带 来的较大的负担。综上,可以发现在社会保障水平较低时,社会保障水平的提高能够有
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效的促进经济增加,降低财政负担水平,当社会保障水平较高时,继续增加社会保障支 出,则有可能增加财政负担水平。
二、保守主义模式国家的社会保障水平发展特征
保守主义模式福利的供给是以劳动者职业为核心,根据社会成员的职业、收入、缴 费率以及缴费年限等因素确定。与社会民主主义的“公平优先”原则不同,保守主义模 式实行的有限差别原则,国家先是保障人们最基本的生活水平,然后根据劳动者的工 作绩效、缴费多少等的不同给予有差别的补贴,因此在保守主义福利体制下,社会成员 的所能享受到的福利水平与其职业和收入直接相关,强调公民对社会的贡献。社会保 障责任的承担主体主要是企业和职工,国家在特定领域提供必要的资金支持,如住房 补贴,并通过立法等方式保证社会保障制度能够得到合理、有效的实施。[[8]戴心睿.三种模式福利国家养老体制及养老金政策分析[J].新经济,2021(11):77-81.
25]保守主义福 利模式的代表国家有德国、瑞士和奥地利。
保守主义福利模式国家的社会保障水平呈现出不断上升的趋势,其中德国和奥地 利的社会保障水平要高于瑞士,但是德国和奥地利社会保障水平的增长幅度较小,瑞 士社会保障水平的增长幅度要远高于德国和奥地利,并且与德国、奥地利的社会保障 水平差距越来越小(图 3-3)。从各社会保障项目的保障水平来看(表 3-2),养老保 障和医疗保障是德国、奥地利和瑞士最主要的保障项目,占社会保障支出总体水平的 60%以上,德国最高,瑞士其次,奥地利最低,其中,养老保障水平占社会保障总体水 平的比例在 40%以上,医疗保障水平占社会保障支出总体水平的比例在 20%以上。残 疾人保障也是比较重要的保障项目,约占社会保障总体水平的 15%。与德国和瑞士相 比,奥地利更加重视对家庭和儿童的保障,表 3-2 显示,奥地利的家庭和儿童保障水平 占总社会保障水平的比例约为 11%,远高于德国和瑞士的保障水平。瑞士的社会保障 水平低于德国和奥地利,从结构来看,差异主要体现在养老保障水平和医疗保障水平 这两方面。
 
35.00%
 
10.00%
 
德国 T-奥地利 Y-瑞士
图 3-3 1980-2019 年德国、奥地利和瑞士社会保障水平发展情况
数据来源: OECD 数据库
表 3-2 1985 年德国、奥地利和瑞士的社会保障各项支出水平
养老 医疗 残疾人 家庭与儿童 失业 住房 抚恤 社会融入
德国 10.3% 7.5% 3.3% 1.5% 0.9% 0.1% 0.7% 0.4%
奥地利 11.3% 5.1% 4.0% 2.9% 0.9% 0.2% 0.7% 0.3%
瑞士 6.8% 4.2% 2.2% 0.9% 0.2% 0.1% 0.7% 0.2%
 
数据来源: OECD 数据库
注:选取 1985 年德国、奥地利和瑞士的社会保障各项支出水平是为了方便与我国社会保障水平进
行对比,从经济发展阶段来看,2019年国家统计局公布我国人均GDP突破10000美元,为保证统 计的可比性,采用OECD根据现价购买力平价指数计算的人均GDP,根据该统计方法,2011年我 国人均GDP就己突破1万美元,目前我国处所的经济发展阶段与1985年的德国、奥地利和瑞士相 似。
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图 3-4 为 1980-2019 年德国、奥地利和瑞士的财政负担水平变化情况,可以看出 1980 年以来各国财政负担水平波动较大,尤其是20 世纪90年代,各国财政负担水平 均达到了峰值,这与90 年代西方世界爆发的经济危机有关,其中德国财政负担水平在 1995 年高达 7.9%,除了受经济危机的影响,两德的统一也是重要的影响因素。1990 年 两德统一,德国的统一为经济带来很大的负面影响,由于货币兑换以及两国经济实力 悬殊较大,导致东德大量工厂倒闭,失业率迅速上升,经济增速下滑,对财政也造成了 巨大的冲击,从而导致财政负担水平迅速上升。结合图3-3和图 3-4, 1980 年以来,西 方世界共经历了三次经济危机,在应对危机时,德国、奥地利和瑞士均通过不断扩大社 会保障支出总量来增加就业机会、维护社会稳定、激发经济活力,从而有效的度过了经 济危机,财政负担水平也随着经济的回暖而逐渐下降。整体来看, 1980 年-2019 年,德 国、奥地利和瑞士的社会保障水平不断提高,而财政负担水平虽然波动较大,但整体呈 现缓慢下降的趋势。
10.00%
 
T■德国T■奥地利Y■瑞士
 
图 3-4 1980-2019 年德国、奥地利和瑞士财政负担水平发展情况
数据来源:世界银行数据库
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三、自由主义模式国家的社会保障水平发展特征
自由主义福利模式源于 17世纪英国颁布的《济贫法》,福利的供给主要对象是收 入较低,只能依靠国家救济才能生存的贫困人群。自由主义福利模式强调市场的作用, 社会保障不能破坏市场经济的自由竞争,要服务于市场。自由主义福利模式提倡国家 尽可能的减少对市场的干预,国家也仅是在市场福利供给的基础上提供救济性的生活 保障。自由主义福利模式保障的范围和人群是有选择性的,具有明显的局部性特征,享 受社会保障的人群与其所从事的工作关系不大,政府仅为那些在竞争中被淘汰的贫困 人群提供保障,提供保障的前提是家庭经济调查结果符合救助标准。自由主义福利模 式的代表国家有英国、美国和澳大利亚。[ 解静.福利国家模式变迁的历史比较研究[D].辽宁大学,2013年.]
图3-5为1980-2019年英国、美国和澳大利亚的社会保障水平发展情况。1980年 以来,英国、美国和澳大利亚的社会保障水平在不断波动中缓慢上升。2012年之后英 国的社会保障水平有所下降,美国仍继续上升,澳大利亚则是在 20 17年短暂下降后有 迅速回升。其中,美国的社会保障水平变化幅度相对平稳,英国和澳大利亚的波动幅度 较大。此外还可以看出在 20 世纪 90 年代,美国、英国和澳大利亚的社会保障水平增 速较快,社会保障水平迅速提高,这与 90年代西方发达国家爆发的经济危机有关,各 国纷纷增加社会保障支出来提振市场信心,从而社会保障水平有了一个较大的提升。 在社会保障结构方面(表 3-3),养老保障和医疗保障是英国、美国和澳大利亚最主要 的保障项目,不同的是英国的养老保障支出水平高于医疗保障支出水平,而美国和澳 大利亚的养老保障支出水平低于医疗保障支出水平,这主要与各国的养老和医疗保障 制度有关。美国二战后就建立了完备的“三支柱”养老保险制度,政府仅为社会成员提 供最基本的养老保障,社会成员的养老保障大部分依赖于补充养老保险和商业养老保 险,养老保障私人支出占比较高,养老保障水平与个人的经济状况密切相关,医疗保障 方面,政府也仅负责65 岁以上老人的医疗支出,其他社会成员只能通过自己缴纳商业 保险来保障,无论是养老保障还是医疗保障,国家只负责最基本的保障,私人保障支出 占比较高,保障水平与个人的经济状况密切相关,因此,美国的养老保障和医疗保障支 出水平相差不多[ 杨帆.社会民主主义模式与自由主义模式福利制度比较研究一以瑞典及美国为例[J].改革与开放,2014(23):36-37.
28]。澳大利亚的医疗保障支出水平远高于养老保障支出水平,这是因为 澳大利亚为全体社会成员提供免费医疗,而养老保障方面,1992 年以前政府只提供最 低养老金,1992 年之后才陆续建立了强制性和自愿性养老保险制度[[11]吕学静.各国社会保障制度[M].经济管理岀版社,2001:331-335.
29]。
35.00%
 
5.00%
 
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■英国 ■美国 •澳大利亚
图 3-5 1980-2019 年英国、美国和澳大利亚社会保障水平发展情况
数据来源:OECD数据库
表 3-3 1985 年英国、美国和澳大利亚的社会保障各项支出水平
养老 医疗 残疾人 家庭与儿童 失业 住房 抚恤 社会融入
英国 7.1% 4.5% 2.4% 2.1% 1.9% 1.2% 1.5% 0.7%
美国 7.5% 7.6% 1.5% 0.6% 0.4% 0.3% 1.0% 0.3%
澳大利亚 3.0% 5.2% 1.0% 1.1% 1.2% 0.3% 0.5% 0.4%
 
数据来源: OECD 数据库 注:选取 1985 年英国、美国和澳大利亚的社会保障各项支出水平是为了方便与我国进行对比,从
经济发展阶段来看,019年国家统计局公布我国人均GDP突破10000美元,为保证统计的可比性, 采用OECD根据现价购买力平价指数计算的人均GDP,根据该统计方法,2011年我国人均GDP就 已突破 1 万美元,目前我国处所的经济发展阶段与 1985年的德国、奥地利和瑞士相似。
 
图 3-6 是 1980 年-2019 年英国、美国和澳大利亚财政负担水平发展情况,可以发 现美国的财政负担水平远高于英国和澳大利亚,这主要与美国在世界上的特殊地位有 关,美国不断增发国债,实行财政货币赤字化,不断刺激经济,维持经济增长,从而出 现了美国财政收支缺口巨大的情况。英国和澳大利亚的财政负担水平较低,澳大利亚 基本上实现财政收支平衡,而英国则是财政收入大于财政支出,财力充足。结合图 3- 5, 1980年以来,英国、美国和澳大利亚的社会保障水平不断提升,财政负担水平虽然 有较大的波动,但是整体的财政负担水平并没有较大变化,尤其是20世纪90年代中 后期,随着社会保障水平的增加,财政负担水平呈现出不断下降的趋势。
30.00%
25.00%
图 3-6 1980-2019 年英国、美国和澳大利亚财政负担水平发展情况
数据来源:OECD数据库
四、地中海模式国家的社会保障水平发展特征
地中海福利模式是对相对不发达的欧洲大陆式组合型福利政体福利制度的统称, 代表国家有希腊、西班牙和葡萄牙。这种社会保障模式保留了自由主义残留观念,其福 利的主要供给对象是家庭,具有明显的家庭主义特征,养老和医疗是其主要保障内容。 地中海福利模式认为长期照顾、护理是家庭的责任,主要是由家庭的女性成员提供免
30
 
费的照护服务,政府仅为其提供有限的资金支持,整体来说,政府参与社会保障程度较 低,社会福利水平较低。[12]
地中海模福利模式国家的社会保障水平整体上呈现岀随着经济的发展不断提高的 特征(图 3-7)。1980-2019 年葡萄牙、西班牙和希腊的社会保障水平分别由 10.8%、 15.1%和 9.9%提高到 25.2%、25.9%和 24.0%,三个国家的社会保障水平不断趋近。2008 年全球金融危机,葡萄牙、西班牙和希腊的经济受到严重冲击,多年不断攀升的福利支 岀所带来的弊端不断显现,财政负担沉重,最终爆发债务危机,为缓解债务问题,葡萄 牙、西班牙和希腊开始削减福利开支,2013 年以后社会保障水平开始逐渐下降。从社 会保障的构成情况来看(表 3-4),葡萄牙、西班牙和希腊非常重视养老保障和医疗保 障,两项保障支岀的总和占总支岀的比例已超75%,其中,养老保障支岀占比约为 50%, 养老保险基金支付压力较大。此外,葡萄牙和西班牙比较重视对残疾人的保障支岀,占 比约为 15%,远超希腊。
 
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■葡萄牙 点西班牙 •希腊
图 3-7 1980-2019 年葡萄牙、西班牙和希腊的社会保障水平发展情况
数据来源: OECD 数据库
[12]罗丽娅,郭林.“家庭主义福利”的审视与再修正一来自西班牙老年长期照护服务发展的经验[J].国外社会科 学,2019(04):112-121.
31
表 3-4 1996 年葡萄牙、西班牙和希腊的社会保障各项支出水平
养老 医疗 残疾人 家庭与儿童 失业 住房 抚恤 社会融入
葡萄牙 8.4% 4.9% 2.7% 0.7% 0.9% 1.2% 1.3% 0.5%
西班牙 10.6% 5.4% 3.0% 0.5% 2.7% 0.3% 0.9% 0.4%
希腊 9.4% 5.1% 0.8% 1.0% 0.4% 0.3% 0.6% 0.4%
数据来源: OECD 数据库
 
注:选取 1996 年葡萄牙、西班牙和希腊的社会保障各项支出水平是为了方便与我国进行对比,从 经济发展阶段来看,019年国家统计局公布我国人均GDP突破10000美元,为保证统计的可比性, 采用OECD根据现价购买力平价指数计算的人均GDP,根据该统计方法,2011年我国人均GDP就 已突破1万美元,目前我国处所的经济发展阶段与1996年的葡萄牙、西班牙和希腊相似。
葡萄牙、西班牙和希腊的财政负担水平较高,波动幅度也较大,其中希腊的财政负 担水平在 20 世纪 90 年代和 2008-2014 年远高于葡萄牙和西班牙。从图 3-8 可以发现, 三个国家财政负担水平出现峰值的时间段恰好与 20世纪90年代初和2008年爆发的经 济危机重合。结合图 3-7,葡萄牙、西班牙和希腊的经济受到冲击后,纷纷采取提高社 会保障水平稳定社会,激发市场活力,从而促进经济恢复性增长,然而两次危机的政策 效果却有较大的差异,20世纪90年代,各国在社会保障水平相对较低的情况下,通过 扩大福利开支,有效的促进了经济增长,财政收支缺口也在不断缩小,而 2008年发生 全球金融危机时,各国的社会保障水平已经处于较高的水平,应对危机的方式仍是继 续增加社保支出,不断攀升的福利开支给经济和财政带来了沉重的负担,最终爆发了 债务危机,为度过危机,各国纷纷削减福利开支,2014 年起葡萄牙、西班牙和希腊的 财政负担水平开始回落,财政收支状况得到缓解。
32
20.00%
 
-5.00%
 
■葡萄牙 点西班牙 •希腊
图 3-8 1980-2019 年葡萄牙、西班牙和希腊财政负担水平发展情况
数据来源:世界银行数据库
第二节 OECD 国家社会保障水平的比较分析
二战之后欧洲各国根据各自的基本国情纷纷建立起以高福利为特点的社会保障制 度,“从摇篮到坟墓”的社会保障制度也曾一度被认为是现代欧洲的象征之一。然而, 随着经济增速下滑和人口老龄化加剧,不断增长的社会保障水平给政府和社会带来巨 大的负担,欧洲很多国家都不同程度的患上了“福利病”,甚至成为主权债务危机发生 的重要影响因素(李庆凤,2012)。本节将根据上一节的分析内容,对不同社会保障模 式国家的社会保障水平以及社会保障水平与财政负担水平的关系进行比较分析。
随着经济发展水平的提高,OECD国家社会保障水平也在不断提升,不同福利模 式国家社会保障水平之间的差距逐渐缩小,但是不同福利模式国家的社会保障水平发 展特征有所差别(图 3-9)。纵向来看,社会民主主义模式和保守主义模式国家的社会 保障水平波动幅度较小,并呈现出明显的倒“U”发展特征,随着经济发展水平的提高, 社会保障水平呈现岀先上升后下降,最后保持相对平稳的状态发展特征;自由民主主 义模式和地中海模式国家社会保障水平则是呈现出不断升高的趋势。横向来看,处于 33 相似经济发展阶段时,不同福利模式国家的社会保障水平差异较大,社会民主主义模 式最高,保守主义模式第二高,略低于社会民主主义模式,然后是自由主义模式,最后 是地中海模式,社会保障水平最低。这主要是因为不同社会保障模式国家的政策目标 不同,社会民主主义模式更加注重公平,实施的是普遍的、无差别的义务保障,社会保 障水平普遍较高;保守主义模式注重效率与公平的协调,在保障社会成员基本的生活 基础上实行有限差别的社会保障政策;自由民主主义模式注重效率,强调社会保障要 服务于市场经济的自由竞争,政府仅为低收入群体提供基本保障,社会成员主要通过 购买商业保险来保障生活;地中海模式保留了自由主义的理念,并以家庭为福利供给 对象,因此,福利水平也相对较低。
养老保障和医疗保障是OECD国家最主要的保障项目,OECD国家社会保障水平 的差异主要体现在养老保障支出水平和医疗保障支出水平的差异上。表 3-5 为处于相 似经济发展阶段 OECD 国家社会保障的构成情况,可以看出养老保障和医疗保障是 OECD 国家最重要的保障项目,养老和医疗保障支出占总支出的比例均超过的 50%, 其中,地中海模式占比最高,高达 70%以上,保守主义模式其次,约为 60%,自由主 义模式和社会民主主义模式的占比最低,约为 50%。
 
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■瑞典 •芬兰 •挪威 德国
. 奥地利 瑞士 )( 澳大利亚 英国
)K美国 •葡萄牙 西班牙 ■希腊
图3-9 1980-2019年OECD主要国家社会保障水平发展情况
数据来源:OECD数据库。
34
表3-5 OECD 主要国家的社会保障各项支出水平
养老 医疗 残疾人 家庭与儿童 失业 住房 抚恤 社会融入
瑞典 8.7% 6.5% 4.3% 3.7% 0.8% 0.6% 0.6% 1.9%
芬兰 6.9% 5.2% 4.6% 2.5% 1.3% 0.2% 1.0% 0.7%
挪威 5.8% 4.1% 3.8% 1.9% 0.5% 0.2% 0.5% 0.6%
德国 10.3% 7.5% 3.3% 1.5% 0.9% 0.1% 0.7% 0.4%
奥地利 11.3% 5.1% 4.0% 2.9% 0.9% 0.2% 0.7% 0.3%
瑞士 6.8% 4.2% 2.2% 0.9% 0.2% 0.1% 0.7% 0.2%
英国 7.1% 4.5% 2.4% 2.1% 1.9% 1.2% 1.5% 0.7%
美国 7.5% 7.6% 1.5% 0.6% 0.4% 0.3% 1.0% 0.3%
澳大利亚 3.0% 5.2% 1.0% 1.1% 1.2% 0.3% 0.5% 0.4%
葡萄牙 8.4% 4.9% 2.7% 0.7% 0.9% 1.2% 1.3% 0.5%
西班牙 10.6% 5.4% 3.0% 0.5% 2.7% 0.3% 0.9% 0.4%
希腊 9.4% 5.1% 0.8% 1.0% 0.4% 0.3% 0.6% 0.4%
 
数据来源:OECD数据库
注:葡萄牙、西班牙和希腊选取的是 1996 年数据,其余国家均为 1985 年的数据。
高福利水平的社会保障制度在OECD国家经济发展的过程中起到了非常重要的作 用,社会保障内容丰富、保障人群覆盖率广,大大降低了人们在生活中的不确定性,有 利于人力资本水平的提升,提高劳动效率。同时,社会保障的再分配功能保障了低收入 人群的生活,贫困差距缩小,有效的缓解了阶级矛盾。高质量的人力资本和稳定的社会 发展环境使得这些发达国家在国际竞争中具有较强的竞争力。然而,高福利的社会保 障制度在推动经济、社会发展发展的同时,巨额的福利开支也为国家发展埋下了隐患。
图 3-10 为 OECD 主要国家财政负担水平发展情况,可以发现不同社会保障模式各 个国家财政负担水平差异较大,地中海模式财政负担水平最高,社会民主主义模式和 保守主义模式财政负担水平相似,而自由主义模式三个国家的财政负担水平差距巨大, 这与美国特殊的国际地位有关,因此不做详细分析。结合图 3-9 来看, 2008 年以前, 随着社会保障水平的增加,财政负担水平虽然有波动,但整体呈现下降的趋势, 20 世
35
纪90年代初期由于经济危机的影响,各国财政负担水平短时间内大幅提升,为减小危 机对经济的冲击,各国纷纷增加社会保障支出稳定社会,振兴经济,经济逐渐回暖,财 政负担水平逐渐回落。2008 年再次爆发危机,各国依然采取提高福利水平应对危机, 然而效果却不如前一次,巨额的福利开支导致财政收支缺口进一步加大,财政负担水 平迅速升高,瑞典、德国等国及时转变政策,进行社保改革,削减福利开支,财政负担 水平逐渐下降;而希腊和西班牙等国在社会保障水平和财政负担水平双高的情况下, 仍继续增加福利开支,财政、经济负担不断加重,最终引发债务危机。
30.00%
 
 
-30.00%
■瑞典 芬兰 ■ 挪威 德国
■奥地利 • 瑞士 澳大利亚 ■ 英国
美国 葡萄牙 西班牙 ■希腊
图3-10 1980-2019年OECD主要国家财政负担水平变化情况
数据来源:世界银行数据库。
对比 OECD 国家社会保障水平发展特征以及对财政负担水平的影响,可以发现 OECD 国家社会保障水平随着经济的发展不断提升,但是不同福利模式下,社会保障 水平的差异较大,这种差异主要体现在养老保障支出水平和医疗保障支出水平。OECD 国家财政负担水平变动幅度较大,但也呈现出一定的规律,当社会保障水平较低时,财 政负担水平与社会保障水平整体的变动趋势相反(2008 年以前),而当社会保障水平 达到某一较高的水平之后,财政负担水平与社会保障水平变化趋势相似。为进一步验 证社会保障水平与财政负担水平之间的关系,下一章将会对二者之间的关系进行实证 检验。
36
第四章 社会保障水平与财政负担水平关系的实证分析
第一节 研究设计
一、模型设定
本文主要考察社会保障水平对财政负担水平的影响。根据前文的分析与假设,社 会保障水平与财政负担水平之间可能存在非线性关系,因此本文将社会保障水平一次 项、二次项引入模型中,建立以财政负担水平为被解释变量,社会保障水平为核心解释 变量的回归模型,模型如下:
2
Yit = a + BiXit + 02 (Xit) + 久Zit +Yi+ ^t + 8it
其中,i和t分别代表国家和时间,厶代表i国在t年的财政负担水平,Xit代表i国 在t年社会保障水平,召上代表控制变量,具体包括各国GDP实际增长率、人口抚养比、 劳动参与率以及资本形成总额,Yi和他分别代表个体固定效应和时间固定效应,a、卩和 兀为待估系数,£it为随机扰动项。
二、变量选取
(一)被解释变量
本文的被解释变量为财政负担水平(Y),为了减小汇率、通货膨胀等因素的影响, 以及受样本数据可得性的约束,采用各国财政支出与财政收入之差占 GDP 比重表示 (齐天翔和陈瑞, 2016;高珂和王涛, 2020;齐红倩等, 2021)。
(二)核心解释变量
为探究社会保障水平与财政负担水平之间是否存在非线性关系,本文将社会保障 水平的一次项(X)和社会保障水平的二次项(X2)作为核心解释变量。在回归模型中, 如果久<0,凤>0,说明社会保障水平与财政负担水平之间存在“U”型曲线关系;如果 久>0,02<0,说明社会保障水平与财政负担水平之间存在倒“U”型曲线关系;如果 02=0,说明社会保障水平与财政负担水平之间存在单调递增或递减的线性关系,不存
37
在曲线关系;如果01=02=0,说明社会保障水平与财政负担水平之间不相关。
(三)控制变量
根据以往研究(齐红倩等, 2021;张鹏飞和苏畅, 2017;),结合本文研究内容, 将选取GDP实际增长率(GDP)、人口抚养比(AGE)、劳动参与率(LAB)以及资 本形成总额(K)作为本文的控制变量。
首先是GDP实际增长率(GDP)。经济发展对财政收入的影响是基础性的,一般 而言,经济增速越高,财政收入越多,财政负担水平越低(罗建钢和王宏利, 2015)。
其次是人口抚养比(AGE),采用0-14岁和65岁及以上人口之和占15-64岁人口 的比重表示。研究表明人口结构变动对财政负担水平有显著的影响,可以通过调整家 庭资源配置以及消费水平来影响财政负担水平(Torben, 2012;齐倩红等,2021)。
然后是劳动参与率(LAB),采用就业人口占15-64岁人口的比重表示。劳动参与 率反映了劳动力的供给情况,人力资本是经济增长的重要驱动因素,对财政收入有重 要的影响,此外,劳动参与率下降说明失业率上升,失业保险支出增加会增加财政负担 水平(郝宇彪和侯海萌, 2018)。
最后是资本形成总额(K),采用资本形成总额与GDP的比值表示。资本形成总 额与经济发展密切相关,一般来说,资本形成总额占GDP比值越大,经济发展状况越 好,财政负担水平越低(张鹏飞和苏畅, 2017)。
三、数据描述
根据数据的可比性、可获得性和完整性,本文选取了 1980-2019年OECD21个成 员国的面板数据进行分析[13],其中,核心解释变量社会保障水平的数据来源于OECD数 据库,被解释变量财政负担水平和控制变量GDP实际增长率、人口抚养比、劳动参与 率和资本形成总额的数据均来源于世界银行WDI数据库。对于数据样本的缺失值,本 文采用了线性插值法进行补充。各变量的统计性描述如表4-1所示:
[13] OECD21 个成员国分别为澳大利亚、奥地利、比利时、爱尔兰、日本、意大利、卢森堡、丹麦、芬兰、法 国、德国、希腊、荷兰、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英国、美国。
38
 
表 4-1 各变量统计性描述
变量名称 观测数量 均值 标准差 最小值 最大值
Y 840 0.0149 0.0646 -0.2041 0.3136
X 840 0.2329 0.0647 0.0165 0.3660
X2 840 0.7859 0.3796 0.1048 2.9244
GDP 840 0.0238 0.0264 -0.1015 0.2531
AGE 840 0.5155 0.0521 0.4282 0.7972
LAB 840 0.5900 0.0623 0.4004 0.7411
K 840 0.2339 0.0396 0.1190 0.4602
 
第二节 实证分析
一、单位根检验
面板数据虽然在一定程度上能够消除数据的非平稳性,但是仍有可能存在单位根, 导致出现伪回归的问题,因此,在进行回归分析之前,需要对数据样本进行单位根检 验。本文采用了 LLC、ADF和PP-Fisher三种检验方法,检验结果如表4-2所示,可以 看出,所有变量在经过一阶差分变换后,至少拒绝了两种检验方法的原假设,说明各变 量在一阶差分后不存在单位根,可以进行回归分析。
表 4-2 各变量的单位根检验
变量 LLC 检验 ADF检验 PP-Fisher 检验
Y -4.8774*** 100.7311*** 99.1601 ***
△Y -12.2498*** 405.3727*** 740.3164 ***
X -2.5903*** 46.7492 37.4526
△X -11.0658*** 314.5840*** 503.1769***
X2 -1.8211** 43.8817 31.7449
△X2 - 11.3608*** 318.3570 *** 494.2505***
GDP -10.7547*** 264.0495*** 339.5473***
△GDP -22.6737*** 768.0937*** 1077.1802***
AGE -7.2223*** 178.7081*** 111.2236***
△AGE -7.2673*** 126.0460*** 37.3784
LAB -1.7691** 72.1586*** 67.8589***
△LAB -12.2740 *** 366.2203*** 653.9919***
K -4.2179*** 83.8232*** 81.5464***
△K -13.7378*** 415.8309*** 596.1299***
注:表中数据为统计量值, “*”、“**”和“ "*** ”分别代表10%、 5%和1%的显著水平。
39
 
二、基准回归结果分析
表 4-3报告了社会保障水平与财政负担水平的回归结果,第(1)栏报告了只包含 核心解释变量社会保障水平一次项(X)和二次项((X)))的回归结果,第(2)~(5) 栏报告了逐步增加GDP实际增长率(GDP)、人口抚养比(AGE)、劳动参与率(LAB) 和资本形成总额(K)四个控制变量的回归结果,以上5栏均控制了个体和时间固定效 应。
表 4-3 模型的估计结果(被解释变量:财政负担水平)
变量 (1) (2) (3) (4) (5)
-0.277** -0.273** -0.400*** -0.535*** -0.612***
X
(0. 114) (0.112) (0.123) (0.124) (0.124)
2 0.973*** 0.846 *** 1.146** 1.498*** 1.539***
(X) (0.257) (0.252) (0.280) (0. 284) (0.281)
-0.269*** -0.281*** -0.301*** -0.266***
GDP
(0.045) (0.045) (0.044) (0. 044)
-0.069*** -0.091*** -0.124***
AGE
(0.028) (0.028) (0.029)
-0.181*** -0.185 ***
LAB
(0.034) (0.034)
-0.161***
K
(0.038)
0.023 * 0.036*** 0.083*** 0.213*** 0.285***
常数项
(0.013) (0.013) (0.023) (0.034) (0.037)
R2 0.493 0.613 0.679 0.680 0.680
样本量 840 840 840 840 840
注:表中数据为估计系数,括号内为标准误,“*” 、“**”和“ ***”分别代表 10% 、5%和 1%的
 
显著水平。
40
回归结果显示,在逐步增加控制变量后,社会保障水平一次项和二次项估计系数 均显著,且估计系数的方向未发生改变,说明社会保障水平对财政负担水平的影响显 著,假设 1 得到了验证。社会保障水平的一次项和二次项的估计系数符号方向分别为 正和负,且显著,说明社会保障水平与财政负担水平之间存在显著的“U”型关系,假 设 2 和 3 得到了验证。根据回归结果可以测算出 OECD 国家社会保障水平的阈值为 19.9%,当社会保障水平低于这一阈值时,提高社会保障水平会对财政负担水平产生显 著的正向影响效应;当社会保障水平超过这一阈值时,提高社会保障水平则会对财政 负担水平产生显著的负向影响效应,这一回归结果与第三章观察到的OECD国家社会 保障水平与财政负担水平的变化特征相一致。20世纪80年代,OECD国家社会保障水 平较低,随着社会保障水平的提高,财政负担水平出现显著的下降的趋势, 90 年代初 期,受经济危机的影响,OECD国家财政负担水平上升,为维持社会稳定,振兴经济, 各国纷纷采取扩大福利开支,经济回暖,财政收入恢复性增长,财政负担水平也开始回 落;2000年以来,OECD国家社会保障水平已经处于相对较高的水平,2008年全球经 济,为应对危机,各国仍试图采取扩大福利开支度过危机,然而与 20世纪90代初相 比,政策效果大打折扣,财政负担水平迅速上升,瑞典、德国等国及时削减社会保障支 出,随着社会保障水平的降低,财政负担水平也逐渐回落,而希腊等国在这种情况下仍 继续增加社会保障支出,财政负担水平不断加重,最终引发债务问题。
社会保障水平与财政负担水平存在这种“U”关系主要原因是,在经济发展初期, 社会生产力水平和社会保障水平都处于较低的水平,国民收入也只能解决温饱问题, 在这一阶段,如果提高社会保障水平,养老、医疗等方面得到保障,预算约束相对宽松, 社会成员会增加在教育、培训方面的投入,有助于人力资本的积累,推动经济增长,同 时,社会保障水平提高促进了社会公平,改善了人们对未来的预期,可以刺激内需,引 致居民消费,增加财政收入,从而降低财政负担水平;当社会保障水平较高时,不参加 工作的人得到的社会救济金与参加工作的劳动者所获得的报酬差距不大,会抑制社会 成员参加工作的积极性,出现“道德风险“问题”,此外,企业是社会保障支出责任承 担的主体之一,较高的社会保障水平意味着企业要承担较高的社会保障责任,企业的 经营成本增加,导致企业在创新方面的投入减少,抑制技术创新,外加随着人口老龄化 的加剧,劳动者的创造能力下降,在一定程度上也会减缓技术进步速度,多种因素叠加
41
导致经济增速和财政收入增速放缓,这一时期如果继续扩大社会保障支出规模,提高 社会保障水平则会对财政支出产生巨大的压力,增加财政负担水平。
同时,控制变量对财政负担水平的影响是符合预期的。GDP实际增长率对财政负 担水平的影响是负向的,且显著,表明经济增长能够显著增加财政收入,缓解财政收支 压力,从而降低财政负担水平;人口抚养比对财政负担水平有显著的负向影响,说明人 口结构变化能够显著影响财政收支情况,儿童和老人比例提高,会改变家庭的消费结 构,在医疗保健、母婴护理、教育、培训等方面的消费比例提高,有助于扩大税基,从 而提高财政收入;劳动参与率与财政负担水平呈现出显著的负相关关系,和预期相一 致,劳动参与率提高说明失业率减少,相应的,失业方面的保障支出减少,从而减小了 财政支出压力;资本形成总额对财政负担水平的影响为负并且显著,这可能是因为基 础设施水平是吸引人才的重要因素,相关设施越完善,保障水平越高,能够吸引更多企 业和人才就更多,税源更加丰富,相应财政收入规模也在扩大,财政收支缺口较少,进 而降低财政负担水平。
第三节 稳健性检验
为了检验上述基准回归结果是否可靠,需要对模型进行稳健性检验。本文采用了 以下四种方法。第一,若变量之间呈现出明显的凹凸性且单调的关系时,通过方程引进 解释变量二次项进行回归进而判断是否呈现“U”型的标准将不再适用,因此选择U型 检验三步法进行稳健性检验;第二,为了减少样本选择误差对估计结果产生有偏影响, 将采用替换核心解释变量的方法进行稳健性检验;第三,影响财政负担的因素较多,在 一定程度上可能会出现遗漏变量的问题,将在基准回归的基础上增加财政负担水平滞 后一期来克服可能出现的遗漏变量问题;第四,社会保障水平有可能是内生性变量,与 财政负担水平互相影响,因此本文采用系统GMM估计法来克服内生性问题。
―、U型检验
在探究变量之间是否存在“U”型关系的实证研究中,大多数研究是将解释变量二 次项加入模型中,根据回归系数的方向及显著性来判断是否存在“U”型关系,然而Lind
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和Mehlum (2010)提出若变量之间存在显著的凹凸性且单调的关系时,这种方法将不 再适用,并提出U型检验三步法,一是要求自变量一次项和二次项系数方向显著不同, 二是端点斜率方向要显著相反,三是拐点要在自变量的取值范围内。本文借鉴朱丹和
2
周守华(2018)的做法,将模型简化为Yit = a+ PiXit + ^2(XQ +03。表4-4报告 了 U 型检验的结果,结果显示社会保障水平的一次项和二次项系数方向、端点斜率均 显著相反,且拐点处于社会保障水平的取值范围[0.0165,0.3660],说明基准回归“U” 型关系的结论成立。
表 4-4 U 型检验结果
被解释变量 Y
01 -0.612
02 1.539
拐点 0.199
端点 Min Max
端点值 0.017 0.366
斜率 -0.561 0.516
结论 U型
 
二、替换核心解释变量
表 4-5 报告了替换核心解释变量的模型估计结果,第(1)栏为未替换核心解释变 量的基准回归结果,第(2)栏为替换核心解释变量的回归结果,具体替换方法为,采 用社会保障支出占财政支出比重(Xi)表示社会保障水平,考察社会保障水平对财政负 担水平的影响。从模型的估计结果来看,替换核心解释变量后,核心解释变量社会保障 水平一次项和二次项的估计系数分别为-0.0879和0.0264,并在1%的显著水平下显著, 社会保障水平的估计系数方向和显著性均未发生改变;就控制变量而言,GDP实际增
43
 
长率、人口抚养比、劳动参与率以及资本形成总额的回归系数方向和显著性也未发生 变化,有力证明了基准回归的稳健性。
表 4-5 替换核心解释变量的估计结果(被解释变量:财政负担水平)
变量 (1) (2)
X -0.612***
(0.124)
2
(X)
Xi 1.539***
(0.281) -0.088***
(0.018)
2 0.026***
务) (0.006)
GDP -0.266*** -0.290***
(0. 044) (0.044)
AGE -0.124*** -0.089***
(0.029) (0.027)
LAB -0.185 *** -0.101***
(0.034) (0.034)
K -0.161*** -0.187***
(0.038) (0.035)
常数项 0.285*** 0.220***
(0.037) (0.029)
R2 0.680 0.684
样本量 840 840
注:表中数据为估计系数,括号内为标准误,“*”、“**”和“***”分别代表 10%、5%和 1%的 显著水平。
 
三、遗漏变量处理
为了克服遗漏变量问题可能给基准回归结果造成的影响,加入了被解释变量财政 负担水平滞后一期,作为解释变量进行回归,如果存在遗漏变量问题,财政负担水平滞 后一期对财政负担水平的影响应该是显著的,并且很有可能导致社会保障水平对财政 负担水平的系数方向和显著性发生改变。模型估计结果如表 4-6 所示,第(1)栏为基 准回归结果,第(2)栏为加入被解释变量财政负担水平滞后一期的模型估计结果。从
44
 
回归结果来看,加入了被解释变量滞后一期,财政负担水平的滞后一期对财政负担水 平的影响显著,说明基准回归模型确实存在遗漏变量问题,但是,核心解释变量社会保 障水平对财政负担水平的影响仍十分显著,估计系数的符号方向也未发生变化,说明 遗漏变量问题所产生的内生性对基准回归结果没有产生影响,基准回归的估计结果具 有良好的稳健性。
表 4-6 加入被解释变量滞后一期的估计结果(被解释变量:财政负担水平)
变量 (1) ( 2)
Yt,t-i 0.748***
(0.023)
-0.612*** -0.262***
X (0.124) (0.083)
2 1.539*** 0.600***
(X) (0.281) (0.189)
-0.266*** -0.284***
GDP (0. 044) (0.029)
-0.124*** -0.057***
AGE (0.029) (0.020)
-0.185 *** -0.042***
LAB (0.034) (0.023)
-0.161*** -0.001
K (0.038) (0.025)
0.285*** 0.091***
常数项 (0.037) (0.025)
R2 0.680 0.758
样本量 840 840
注:表中数据为估计系数,括号内为标准误, “*”、“**”和“ ***”分别代表 10%、5%和 1%的
 
显著水平。
四、内生性的处理与SYS-GMM估计
前文对模型的稳健性进行了初步检验,但并不彻底,主要是因为社会保障水平与
财政负担水平之间可能相互影响,存在双向因果关系。一方面,社会保障水平的变化能
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显著影响财政负担水平,另一方面,财政负担水平的加重可能会导致政府削减财政支 出规模,进而影响社会保障水平,因此,基准回归模型可能会存在内生性,导致估计结 果有误差。本文借鉴张鹏飞和苏畅(2017)的做法,采用SYS-GMM估计方法来克服 这一问题。
表4-7报告了 SYS-GMM估计结果,第(1)栏为基准回归结果,第(2)栏SYS- GMM 估计结果。从回归结果来看,AR (1)、AR (2)和Hansen检验结果显示使用 SYS-GMM方法是恰当的。结果显示,社会保障水平的一次项系数显著为负,二次项系 数显著为正,与基准回归相比,未发生改变,说明模型是稳健的,得出的基本结论也是 可靠的。
表 4-7 内生性检验模型估计结果(被解释变量:财政负担水平)
变量 (1) (2)
Yt,t-i 0.869***
(0.045)
-0.612*** -0.223**
X (0.124) (0.090)
2 1.539*** 0.455**
(X) (0.281) (0.212)
-0.266*** -0.309***
GDP (0. 044) (0.060)
-0.124*** -0.042**
AGE (0.029) (0.019)
-0.185 *** -0.028
LAB (0.034) (0.034)
-0.161*** 0.030
K (0.038) (0.038)
常数项 0.285*** 0.065*
(0.037) (0.032)
AR(1) 0.005
AR(2) 0.438
Hansen 1.000
样本量 840 819
注:表中数据为估计系数,括号内为标准误, “*”、“**”和“ ***”分别代表10%、5%和1%的
显著水平。
46
第四节 异质性分析
一、 不同社会保障模式下社会保障水平与财政负担水平的关系分析
前文分析了社会保障水平对财政负担水平影响,发现二者之间存在显著的“U”型 关系,根据模型的估计结果测算出阈值为 19.9%。由于各国历史文化、政策目标以及经 济发展水平不同,社会保障制度也存在诸多不同(孙佳琪和李姗姗, 2017)。因此,本 文将样本数据分成四组,即社会民主主义模式、保守主义模式、自由主义模式以及地中 海模式,进一步探究不同社会保障模式下社会保障水平与财政负担水平的关系。
表 4-8 报告了不同社会保障模式国家社会保障水平对财政负担水平影响的模型估 计结果,第(1)栏报告了社会民主主义模式的模型估计结果,第(2)栏报告了保守主 义模式的模式估计结果,第(3)栏报告了自由主义模式的模型估计结果,第(4)栏报 告了地中海模式的模型估计结果。从估计结果来看,除了在地中海福利模式下,社会保 障水平对财政负担水平的影响不显著外,另外三种社会保障模式的社会保障水平与财 政负担水平均存在显著的“U”型关系,根据回归结果可以测算出三种社会保障模式社 会保障水平的阈值,社会民主主义、保守主义、自由主义的社会保障水平对财政负担水 平的阈值依次为24.3%、22.1%、19.7%,再次印证了假设1、假设2和假设3。
社会保障水平对财政负担水平的影响出现这种差异的原因主要是与不同社会保障 模式的政策目标不同。社会民主主义模式更加注重公平,实施普遍、无差异的义务保 障,高税收、高保障、全覆盖是社会民主主义模式的特点,因此社会保障水平普遍较高; 保守主义模式注重公平与效率的协调,提倡公民的权利与义务对等,政府在为社会成 员提供基本保障的基础上,实行有差别的社会保障制度,保障水平主要取决于工作期 间劳动报酬的多少;自由主义模式在公平和效率之间更偏向效率,强调社会保障要服 务于市场,不能扰乱自由竞争的秩序,政府主要为丧失劳动能力、身患疾病这类弱势群 体提供保障,其他社会成员需要自行购买商业保险,因此社会保障水平要低于社会民 主主义模式和保守主义模式;地中海模式这组模型的估计结果虽然在统计上不显著, 但是观察社会保障水平一次项和二次项的估计系数可以发现社会保障水平与财政负担 水平之间也呈现出“U”型关系。
47
 
表 4-8 不同社会保障模式下模型的估计结果(被解释变量:财政负担水平)
变量 (1) (2) ( 3 ) (4)
-1.802** -1.012** -1.557*** -0.410
X (0.771) (0. 179) (0.328) (0.380)
2 3.711*** 2.292*** 3.954*** 0.380
(X) (1.404) (0. 391) (0.760) (0.975)
-0.079 -0.135 ** -0.359*** -0.313***
GDP (0.117) (0.053) (0.082) (0.080)
-0.003 -0.337*** 0.062 -0.246***
AGE (0.093) (0.054) (0.058) (0.088)
-0.202*** -0.223*** 0.205 0.082
LAB (0.066) (0.418) (0.087) (0.094)
-0.352*** -0.374*** -0.258*** -0.190**
K (0.105) (0.059) (0.087) (0.074)
0.411*** 0.501*** 0.073*** 0.239**
常数项 (0.133) (0.053) (0.097) (0.109)
R2 0.681 0.686 0.683 0.678
样本量 200 240 240 160
注:表中数据为估计系数, 括号内为标准误, “* ”、“** ”和“ ***”分别代表10%、 5%和1%的
 
显著水平。
二、各类社会保障水平与财政负担水平的关系分析
社会保障支出包括养老、健康、家庭、失业、残疾人、社会优抚、住房和社会融入 八个领域的保障支出,前文仅分析了社会保障支出总体水平对财政负担水平的影响, 接下来将进一步考察社会保障各项支出水平对财政负担水平的影响效应。
表 4-9报告了社会保障各项支出水平对财政负担水平的影响,第(1) ~(6)栏分 别报告了养老保障、医疗保障、家庭补助、失业保障、社会优抚和住房保障对财政负担 水平的模型估计结果[ 由于残疾人保障支出和社会融入支出数据缺失较多,因此本节未分析残疾人保障支出水平和社会融入支出水 平对财政负担水平的影响。
48]。
 
表4-9 社会保障各项支出水平对财政负担水平影响的模型估计结果
(被解释变量:财政负担水平)
变量 (1) (2) (3) (4) (5) (6)
X 0.459** -2.109*** -3.211*** 1.937*** -1.214* 7.676***
(0.184) (0.366) (0.730) (0.5118) (0.721) (1.508)
2 -1.522 19.899*** 79.148*** 12.121 38.260* -141.583
(X ) (1.229) (3.442) (14.305) (0.042) (22.556) (102.320)
-0.273*** -0.281*** -0. 253*** -0.242*** -0.283*** -0.292***
GDP (0.044) (0.045) (0.044) (0.042) (0.045) (0.043)
-0.276*** -0.133*** 0.049* -0.044* -0.059** -0.081***
AGE (0.050) (0.029) (0.026) (0.025) (0.027) (0.026)
-0.102*** -0.190*** -0.131*** -0.107*** -0.142*** -0.176***
LAB (0.033) (0.034) (0.035) (0.032) (0.034) (0.033)
K -0.239*** -0.190*** -0.200*** -0.057* -0.175*** -0.134***
(0.037) (0.035) (0.037) (0.035) (0.036) (0.034)
常数项 0.174*** 0.297*** 0.194*** 0.097*** 0.183*** 0.177***
(0.024) (0.035) (0.027) (0.027) (0.029) (0.027)
R2 0.163 0.146 0.147 0.219 0.114 0.176
样本量 840 840 840 840 840 840
 
注:表中数据为估计系数,括号内为标准误,“*”、“**”和“***”分别代表 10%、5%和 1%的 显著水平。
从模型的回归结果来看,第一,养老保障支出水平一次项估计系数为正且显著,二 次项的估计系数不显著,说明养老保障支出水平对财政负担水平有显著的正向影响, 主要是因为养老保障支出水平的提高,在一定程度上会降低居民的储蓄率(Feldstein, 1980),同时,养老保障支出水平的增加也意味着老年人口占比在不断增加,劳动力供 给减少,创新能力下降,给经济发展带来了不利的影响,增加财政支出压力;第二,医 疗保障支出水平一次项估计系数为负,二次项系数为正,并且估计系数均显著,说明医 疗保障支出水平与财政负担水平之间存在显著的“U”型关系,医疗保障支出水平对财
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政负担水平的阈值为5.3%,当医疗保障支出水平低于这一阈值时,提高医疗保障支出 水平有助于提高人力资本质量,促进经济增长,增加财政收入,从而降低财政负担水 平,当高于这一阈值时,继续提高医疗保障支出水平则有可能出现“过度医疗”现象, 非理性医疗需求增加,医疗资源配置效率降低,会抑制社会、经济健康发展,增加财政 负担水平;第三,家庭补助支出水平与财政负担水平也呈现出显著的“U”型关系,家 庭补助水平对财政负担水平的阈值为 2.0%,当家庭补助支出水平较低时,提高家庭补 助支出水平有助于提高生育率、刺激家庭消费需求,扩大税基,增加财政收入,当家庭 补助支出水平过高时,继续提高家庭补助支出水平并不能大幅提高生育率,政策方向 应转向促进性别平等和女性发展等方面(吴帆, 2016),因此继续提高家庭补助支出水 平会增加财政负担水平;第四,失业保障支出水平一次项估计系数为正且显著,二次项 估计系数不显著,说明失业保障支出水平增加能显著增加财政负担水平,失业保障支 出水平的提高可能会导致“道德风险”问题,抑制经济增长,影响财政的可持续发展; 第五,社会优抚支出水平一次项估计系数为负,二次项系数为正,且显著,说明社会优 抚支出水平与财政负担水平之间也存在“U”型关系,阈值为1.6%,当社会优抚支出水 平低于这一阈值时,提高社会优抚支出水平有利于调动劳动者工作积极性,有利于创 造良好稳定的经济发展环境,当高于阈值时,家属享受的抚恤金高于平均生活水平,继 续提高社会优抚支出水平会降低支出效率,增加财政负担水平;第六,住房保障支出水 平的一次项估计系数为正且显著,二次项系数不显著,表明住房保障支出水平与财政 负担水平之间存在显著的正相关关系,这可能是因为住房保障支出水平的提高在某种 程度上抑制了房地产、装饰行业的发展,减少了财政收入,从而增加财政负担水平。
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第五章 研究结论与政策启示
第一节 研究结论
本文基于社会保障水平的定义以及相关理论基础,认为社会保障水平要有适度性, 在此基础上提出三个研究假设,然后对OECD国家社会保障水平发展特征及其对财政 负担水平的关系进行比较分析,并选取1980-2019年OECD国家面板数据,建立以财 政负担水平为被解释变量,以社会保障水平为解释变量的计量模型考察二者之间的关 系,明确了社会保障水平的“度”,得出主要结论如下:
第一,社会保障水平对财政负担水平有显著的影响,并且二者之间存在显著 “U” 型非线性关系,社会保障水平对财政负担水平的阈值 19.9%。当社会保障水平低于 19.9% 时,提高社会保障水平能够显著降低财政负担水平,原因是社会保障水平较低时,增加 社会福利水平能够放宽家庭的预算约束,改善社会成员对未来的预期,家庭在教育、培 训等方面的投入增加,有助于人力资本的提升,同时,由于在一定程度上改善了社会成 员在养老和医疗保障,现期消费需求增加,有助于促进经济增长,增加财政收入,从而 降低了财政负担水平;当社会保障水平高于19.9%时,社会福利已经处于较高的水平, 由于企业是社会保障责任承担的主体之一,继续提高社会保障水平会增加企业的经营 成本,可能会减少企业在创新方面的投入,抑制技术进步,同时社会保障水平较高时, 老年人口占比往往会增加,也不利于技术创新,经济增长动力不足,财政收入增速放 缓,导致财政负担水平升高。
第二,不同社会福利模式下,社会保障水平对财政负担水平的阈值不同,从高到低 依次是社会民主主义模式(24.3%)、保守主义模式(22.1%)和自由主义模式(19.7%), 主要原因是不同社会保障模式的政策目标不同。社会民主主义福利模式更加关注公平, 社会保障制度具有全覆盖、高保障的特点;保守主义福利模式偏向于公平与效率的协 调,提倡公民权利与义务对等;而自由主义福利模式则更加偏向效率,强调社会保障不 能扰乱市场,以自由竞争为原则,因而,与前两种模式相比,社会保障水平较低。这是 因为政策目标的不同,才导致了社会保障支出最优水平的不同。
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第三,不同社会保障项目的支出水平对财政负担水平的影响效应不同。养老保障、 失业保障和住房保障水平对财政负担水平有显著的正向影响,医疗保障、家庭补助和 社会优抚水平与财政负担水平之间存在显著的“U”型关系,阈值分别为5.3%、2.0% 和 1.6%。
第四,就社会保障总体水平而言, OECD 国家社会保障水平普遍高于适度水平,现 阶段,OECD国家总体社会保障水平为23.1%"],已超社会保障水平对财政负担水平的 阈值19.9%;就社会保障支出结构而言,养老保障和医疗保障是OECD国家最主要的 保障项目,地中海模式养老保障和医疗保障水平占总体水平的比例最高,高达 70%以 上,其次是保守主义模式,两者之和的占比约为 60%,自由主义模式和社会民主主义 模式的占比最低,约为 50%;此外, OECD 在残疾人保障和家庭与儿童保障方面投入 较多,比较重视残疾人、妇女的保障工作。
第二节 政策启示
新中国成立以来,我国社会保障制度经历了从“单一化”到“多层次”社会保障体 系的转换,经过70多年的不断发展、完善,逐渐形成了适应中国特色社会主义经济体 制的社会保障制度体系,社会保障事业取得了巨大的成功,尤其是1998年以后,现代 社会保障制度建设发展迅速,我国社会保障制度体系逐渐成熟。
1998 年以来,我国社会保障水平持续上升,社会保障功能不断强化。从1998 年到 2019年,社会保障支出规模由3670.49亿元增加至130730.65亿元,社会保障水平也由 4.3%增长到 13.3%,年平均增长率达 5.6%[ 数据来源 OECD 数据库 https://stats.oecd.org/。] [ 根据《中国统计年鉴》、《人力资源和社会保障事业发展统计公报》整理,由于2020年社会保障与就业支岀 未公开,故未统计 2020 年社会保障支出水平。]。随着社会保障制度不断发展、完善,我 国社会保障内容越来越丰富,保障的覆盖范围也在迅速扩大。在我国社会保障体系中, 医疗保障与养老保障处于十分重要的地位,现阶段养老保障和医疗保障是我国最主要 的保障项目,2019年我国养老保障支出水平和医疗保障支出水平分别为5.3%和4.7%, 占社会保障支出总水平的 70%以上[ 根据《中国统计年鉴》、《人力资源和社会保障事业发展统计公报》整理。
52],过去十几年的改革也主要是围绕这两个领域进 行的。
相比于发展中国家,OECD国家社会保障制度体系比较成熟、完善,社会保障水平 也较高。改革开放以来,我国的社会保障制度建设虽然取得了巨大的成效,社会保障水 平也有了大幅的提升,但是与OECD国家相比,仍处于较低的水平。目前我国处所的 经济发展阶段与1982-1989年的OECD国家相似〔18〕。1982-1989年OECD国家总体的 社会保障水平在 17.1%-17.8%范围内[ 从经济发展阶段来看,2019年国家统计局公布我国人均GDP突破10000美元,为保证统计的可比性,采用 OECD根据现价购买力平价指数计算的人均GDP,根据该统计方法,2011年我国人均GDP就己突破1万美元, 数据来源 OECD 数据库 https://stats.oecd.org/] [ 数据来源 OECD 数据库 https://stats.oecd.org/
53],而我国在 2019 的社会保障水平只有 13.3%, 约为同期OECD国家总体社会保障水平的75%。从社会保障的支出结构来看,养老保 障和医疗保障是各个国家最主要的保障项目。我国在这两个方面的支出占总社会保障 支出规模的70%以上,远高于OECD国家的平均水平。同时,在残疾人保障方面,我 国也低于OECD国家,OECD国家残疾人保障支出仅次于养老保障和医疗保障,而我 国残疾人保障支出水平仅为0.07%。由于我国经济一直保持着良好的发展趋势,失业率 较低,因此,我国的失业保障支出始终保持在一个较低的水平,远低于OECD国家的 平均水平。
从上述分析可以发现,改革开放以来,我国的社会保障制度改革取得了明显的成 效。但是相对发达国家来说,仍处于初级阶段,因此,有必要借鉴发达国家在社会保障 事业建设方面的经验和教训,为进一步建设我国社会保障事业提供经验借鉴。
一、降低老年人口赡养率,加快建成多支柱养老保险体系
研究表明养老保障支出水平对财政负担水平有显著的正向影响。老年人口占比增 速加快,人口老龄化加剧,养老金支出规模不断扩大是西方发达国家陷入社会保障危 机的重要因素之一。目前我国也面临相同的问题,养老金支付压力大,为缓解这一问 题,应从以下两个方面进行。
一是降低老龄人口赡养率,缓解养老金支付压力。提高养老保险参保率,延迟法定 退休年龄,合理实现开源节流。延迟法定退休年龄是国际通行做法,美国早在1983年 就提出 2025 年之后要延迟法定退休年龄,德国、日本等国也在 2013 年前后推行此政 策。虽然这一政策的推行存在很多争议,但是从长远的发展来看,延迟法定退休年龄是 应对人口老龄化的一种必然选择。
二是完善补充养老保险制度,推进商业型养老保险制度,加快建成多层次养老保 险体系。20世纪90代,OECD国家纷纷采用企业年金和个人养老保险计划来缓解养老 金支付压力,瑞典、荷兰等高福利国家采取强制性的补充养老保险制度,覆盖率达90%, 英国、美国以及加拿大等国的企业年金覆盖率也达到 50%(孟庆平等, 2019),同时,通 过税收优惠等政策鼓励社会成员积极参与个人养老保险计划,据统计,美国、荷兰、加 拿大和瑞士在方面的税收优惠占GDP的比例已超过1% (Pablo& Fiona, 2010)。借鉴 OECD 国家经验,可考虑采用税收优惠或财政补贴的方式鼓励企业和个人参加补充养 老保险,扩大参保范围,提高参保率,从而保障养老金的充足。同时,还要加快商业保 险的发展,提供保障性强,安全性高,多样化的养老保险产品。
二、构建社会保障水平预警机制
社会保障水平要适度,与经济发展水平相协调。OECD国家普遍出现了社会保障 水平增长过快现象,给财政带来沉重负担,部分国家甚至发生了债务危机。因此,要重 视社会保障水平年度预测工作,加快构建社会保障水平预警机制,当社会保障水平低 于下限或高于上限时触发预警,及时调整社会保障水平使其处于适度水平范围内,以 确保经济社会平稳发展。
我国社会保障模式与保守主义模式类似,研究表明保守主义模式下社会保障支出 的最优水平为22.1%,但是与OECD国家相比,我国社会保障制度起步较晚,面临的 问题较为突出,一方面,我国人口老龄化步伐加快,已经出现“未富先老”的现象,社 会保险基金支付压力大,另一方面,我国经济增速放缓,下行压力增加,财政收入中低 速增长将成为常态。因此,在确定我国社会保障水平时,要结合经济发展水平、人口结 构和财政能力等因素综合考虑,我国社会保障支出的适度水平应低于保守主义模式国 家社会保障水平的最优水平。
三、推进“政府+企业+个人”社会保障责任合理化
瑞典、芬兰等发达国家社会保障的公共支出占比逐渐降低,社会保障支出责任也 逐渐向社会转移,以降低政府支出负担。从我国的社会保障制度发展历程可以看出我
54
国的社会保障支出也遵循着政府独立承担社会保障支出责任到“政府+企业+个人”共同 分担的发展规律,未来也应按这一思路继续改革完善。
首先,加快建设多元化、社会化的社会保障收入渠道,缓解社会基金支付压力,减 轻财政负担。根据不同收入群体的需求,实行差异化的社会保障缴费模式,政府对最基 本的生活水平“兜底”,鼓励社会成员积极参与社会保障。
其次,尝试引进私营企业实行政府与市场相结合的方式来管理社会保障基金,提 高社会保障基金的投资收益。市场的竞争机制有助于提高效率,促进社会保障基金在 资本市场中健康发展。同时,要加大对社会保障基金的监管力度,既要严格监管确保安 全,又要适度放宽要求,提高收益。
最后,进一步加强社会保障支出效益评价体系建设,提高社会保障支出效率。以为 社会成员提供基本生活保障为基础,扩大社会保障范围和人群,缩小城乡差异、区域差 异,并加强社会保障支出效益评价体系建设,防止社会保障支出的过度扩张,导致支出 的低效率,实现社会保障的可持续发展。
四、优化社会保障支出结构
第一,增加家庭补助支出和社会优抚支出规模,提高妇女生育、儿童教育以及抚恤 金的补贴标准。研究结果表明当家庭补助支出水平低于 2.0%,社会优抚支出水平低于 1.6%时,提高这两项保障支出水平可以降低财政负担,目前我国社会服务支出水平为 2.3%,是家庭补助、社会优抚和社会融入三项保障项目支出水平的总和,仍低于家庭 补助和社会优抚支出水平阈值的总和,因此,应继续增加家庭补助和社会优抚支出,此 外,增加家庭补助支出,有助于提高生育率,改善家庭消费结构,增加子女教育的投入, 提高人力资本水平,从而有助于经济增长,增加财政收入。
第二,扩大农村社会保障范围,提高农村医疗保障水平和质量。研究表明医疗保障 支出水平对财政负担水平的阈值为5.3%,目前我国医疗保障支出水平为4.7%,略低于 医疗保障支出的最优水平,应继续增加医疗保障支出,保障的重点应倾向于农村地区。 有研究显示我国医疗保障还存在较大的城乡断裂问题,农村医疗保障水平仍较低,因 此应加大农村医疗保障投入,增加人力资本积累,有助于提高农村人力资本水平,缩小 城乡差距。
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第三,合理控制住房保障支出水平与失业保障支出水平。研究表明住房保障支出 水平和失业保障支出水平对财政负担有显著的正向影响,因此,应根据经济发展的需 要,合理控制住房保障和失业保障的支出水平,原则上住房保障支出和失业保障支出 的增长速度不应超过GDP的增长速度。
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