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中国耕地保护政策的经济学分析
发布时间：2023-01-05 11:44
第1章绪论 1
1.1研究背景与研究意义 1
1.1.1研究背景 1
1.1.2研究意义 2
1.2相关文献综述 3
1.2.1中国耕地保护面临的问题 3
1.2.2中国耕地保护政策的失灵 6
1.2.3中国耕地保护的政策主张 8
1.2.4马克思主义政治经济学产权理论在耕地保护中的应用…12
1.3主要研究内容 14
1.4研究方法与研究思路 14
1.4.1研究方法 14
1.4.2研究思路 15
1.5主要创新之处 16
第2章 中国耕地保护实践与耕地保护政策梳理 17
2.1中国耕地保护政策总括 17
2.2耕地保护制度的由来与中国耕地保护意识觉醒 19
2.3农村改革与耕地保护政策觉醒(1978-1985) 23
2.4耕地骤减与耕地保护政策发展(1986-1997) 27
2.5耕地保护形势恶化与耕地保护政策体系化(1998-2003)….32
2.6耕地保护政策进入系统化完善阶段(2004-) 35
2.7耕地保护进程中耕地保护政策的问题总结 40
第3章 中国耕地保护政策的主要矛盾及其经济学解释 45
3.1中国耕地保护政策面临的主要矛盾分析 45
3.1.1农业生产力落后与人口基数的矛盾分析 45
3.1.2农产品贸易与农业保护的矛盾分析 47
3.1.3二元体制造成的农产品价格扭曲与激励不当 49
3.1.4耕地保护限制与农业保护不足的矛盾分析 50
3.2中国耕地保护政策及其有效性的经济学解释 51
3.2.1 耕地保护政策的动机 52
3.2.2耕地保护政策的需求与供给 53
3.2.3耕地保护政策的成本与收益 54
3.2.4耕地保护政策的效率与质量 54
第4章 耕地保护政策的境内外比较与经验借鉴 57
4.1美国的农耕保护政策 57
4.2日本的农耕保护政策 64
4.3澳大利亚的农耕保护政策 70
4.4中国台湾的农耕保护政策 75
4.5农耕保护政策比较借鉴 79
第5章结论与建议 87
5.1经济学视角下中国耕地保护政策的总体方案设计 87
5.1.1以法治手段护底线保存量 88
5.1.2以经济手段稳流量实现动态调整 89
5.1.3促进科技与现代农业融合提质量 90
5.1.4以法治为纲、经济为本的耕保原则 90
5.1.5以法治为纲、经济为本的耕保阶段性目标 92
5.2中国耕地保护政策体系的改进思路和解决对策 97
5.2.1以经济为本的中国耕地保护政策体系设计 97
5.2.2三位一体完善中国耕地保护政策体系的对策建议 98
5.3完善与耕保政策体系相适应的配套保障措施 104
5.3.1发挥马克思主义产权理论在确权保障中的作用 105
5.3.2改进占补平衡补偿机制 105
5.3.3优化财税支持机制 106
5.3.4改善公共服务提供机制 107
5.3.5构建耕地流转的统一市场体系 108
5.3.6强化耕地保护宣传等保障措施 108
参考文献 111
作者简介及在攻读博士学位期间所取得的科研成果 119
致谢 121
第1章绪论
1.1研究背景与研究意义
1.1.1研究背景
与世界上大多数国家相比，我国不仅人均耕地数量严重不足，而且耕地的 质量较差。耕地保护涉及到一个国家的粮食安全、抵御自然灾害的能力和社会 稳定，保护耕地一直以来都是我国的一项基本国策，我国的土地用途管制政策 也是世界上最严格的耕地保护制度之一。2004年以来，我国的基础设施建设持 续加速，城镇化和新农村建设迅猛发展，耕地平均每年净减少约41.43万公顷 （621.45万亩），耕地流失速度惊人，耕地的非农业化流失极为严峻。2007年， 《政府工作报告》则发出“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”的最 强音。然而耕地保护受到诸多因素的制约，2015年，我国人均耕地面积约为0.08 公顷，已经不足世界平均水平的一半。纪昌品、汤江龙、陈荣清（2005）指出， 我国耕地保护政策的失效不容忽视。生态退耕的加速对耕地保护有一定的冲击， 并且耕地保护政策并没有遏制耕地资源质量衰退的趋势。①
近年来，耕地保护和耕地流失的矛盾越发严峻，2017年，《中共中央国务 院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》提出“要坚持最严格的耕地保护 制度和最严格的节约用地制度，到2020年，全国耕地保有量不少于18.65亿亩。” 在新型城镇化的背景下，城市建设用地指标已尽枯竭，土地作为“财富之母”， 对于经济增长和产业结构调整都有着极其重要的作用。归根结底，当前耕地保 护政策难以遏制耕地流失的根本原因是市场经济调配土地资源与行政性土地资 源配置的冲突。在坚持改革开放，进一步深化市场经济改革的总方针下，行政 性耕地保护政策需要更符合经济学原理。让“看得见的手”与“看不见的手” 相辅相成，切实解决耕地流失和耕地保护问题。
①纪昌品，汤江龙，陈荣清.耕地保护政策的内涵及其公平与效率分析[J].国土资源科技管理，2005 （03）:
28-32.
党的十九大报告中和2018年中共中央国务院一号文，则更明确的指出要严 守耕地红线，稳步提升耕地质量，建立市场化、多元化生态补偿机制，服务乡 村振兴战略。即耕地保护的红线不容僭越，市场机制要更加灵活，激活耕地的 生产要素属性，振兴乡村发展。这就要求我们从经济学的视角深入研究中国耕 地保护的实际情况、由来、问题的演变和解决方案的系统编制。
1.1.2研究意义
耕地是粮食生产的基础。截止2015年末，我国人口已达13.75亿，是世界 上人口最多的国家，也是粮食消费大国，要解决近14亿人口的吃饭问题就需要 保有足够数量和质量的耕地，耕地保护直接关系到粮食安全、抵御自然灾害的 能力和社会稳定。我国养活了占比世界18.5%的人口，却仅占用了世界7%的耕 地，取得了举世瞩目成就的同时，应当关注到我国耕地和粮食安全问题的严峻 性。2004年以来，我国耕地平均每年净减少约41.43万公顷(621.45万亩)，耕 地流失严重，耕地保护问题越发严峻。对于耕地保护政策的研究关系国计民生, 具有极其重大的现实意义。
有研究指出，我国耕地数量变化对耕地保护政策制定的具有显著的解释水 平，但耕地保护政策对耕地数量变化的解释相对不显著，在检验上显著水平相 差近20倍。简言之，我国的耕地保护政策对耕地数量变化的解释力度不足，反 而是我国耕地数量变化倒逼政府不断地推出新的耕地保护政策，并且这些耕地 保护政策的实际效果不佳(彭凌、丁恩俊、谢德体，2011)①。范传棋、王映、 谭静(2013)的研究也支持了这一观点，实证结果表明，无论是滞后1期还是2 期，耕地保护政策都不是引起耕地数量变化的格兰杰原因，相反耕地数量变化 却是耕地政策的格兰杰原因，即耕地数量的减少促进了耕地保护政策的制定， 并且这一倒逼改革的趋势持续的时间很长。②对此耕地变化倒逼耕地保护政策制 定，而耕地保护政策有效地遏制了耕地流失的根本原因，归根结底就是市场经
①彭凌，丁恩俊，谢德体•中国耕地数量变化与耕地保护政策关系的实证分析[J].西南大学学报(自然科学版)， 2011 (11) : 103-110.
②范传棋，王映，谭静.四川省耕地数量变化与耕地保护政策关系的实证分析[J]•农业经济与科技，2013 (04) 31-34.
济调配土地资源与行政性土地资源配置的冲突。针对耕地保护政策的经济学分 析和经济学研究对耕地保护政策的机制设计有重要的理论意义和指导意义。
1.2相关文献综述
1.2.1中国耕地保护面临的问题
耕地保护政策作为一项基本国策，主要是为了保障我国耕地利用的代际公 平和社会经济的可持续发展而采取的一系列行为和举措①。耕地保护政策对耕地 保护起到了一定的积极作用，但也有诸多不尽人意之处。基于此，学者们对中 国耕地保护问题所面临的突出问题进行了深入的研究。关于耕地价值认识问题 的研究。耕地价值是耕地保护问题的起源，只有对耕地价值有清晰的认识，才 能使耕地保护的各主体认真履行职责，切实保护我国耕地的数量和质量。姚柳 杨、赵敏娟、徐涛(2017)认为一直以来我国对耕地真实价值缺乏全面的认识, 关注点往往是耕地资源价值中的经济价值而忽略耕地资源的非市场价值②。宋小 青、欧阳竹(2012)也认为，我国耕地资源的社会价值和生态价值被长期忽视, 这是我国耕地保护中亟需要面对的问题，耕地非农化的社会价值和生态价值损 失远远超过传统意义上的经济价值损失③。李效顺、曲福田、姜海、蒋冬梅(2008) 的研究也证明了这一点，其通过对1989年到2006年间的耕地非农化进行研究, 得出因忽视耕地非市场价值的耕地非农化过度性损失占总体耕地非农化面积的 44.73%④。唐莹、穆怀中(2014)也认为我国对耕地价值的认识经历了由单一的 生产养育功能核算向经济价值、社会价值、生态价值等综合价值核算的发展过 程，而且很多地方对这一进化过程仍未有清晰认识⑤。
关于耕地保护的补偿机制问题研究。耕地补偿机制问题往往是引致耕地保
①王小斌，邵燕斐,谭海波.耕地保护、政府征地与博弈行为研究［几武汉理工大学学报(社会科学 版),2014(4):518-524.
②姚柳杨，赵敏娟，徐涛•耕地保护政策的社会福利分析:基于选择实验的非市场价值评估［J］.农业经济问题, 2017 (2):32-39.
③宋小青，欧阳竹.耕地多功能内涵及其对耕地保护的启示［J］.地理科学进展，2012 (07) : 859-866.
④李效顺,曲福田，姜海，蒋冬梅.基于过度性损失计量与消减的中国耕地资源保护目标研究［J］•中国土地科 学,2008(10):4-11.
⑤唐莹，穆怀中.我国耕地资源价值核算研究综述［J］.中国农业资源与区划,2014(5):73-79.
护诸多问题的关键。姜广辉、孔祥斌、张凤荣、李翠珍、郑红斌(2009)认为 之所以会出现耕地流失问题，其根本原因是耕地利用的多功能外溢和耕地非农 化的低成本及其巨大的机会成本，而现阶段耕地保护中暴露的主要问题就是没 有从耕地利用的多功能外溢补贴及耕地的发展机会成本这两个角度构建有效的 经济补偿机制，使农民的利益在耕地非农化中没有得到有效的保护和损失补偿 ®o李广东、邱道持、王利平、王平、骆东奇(2012),姚柳杨、赵敏娟、徐涛 (2017)也认为耕地保护的补偿问题中仅考虑耕地资源的经济价值而没有考虑 耕地资源的非市场价值及生态价值②，而且这种情况极易造成耕地保护政策的不 可持续和导致“生态系统服务的悲剧''现象的发生③。进一步的，Lynette H. Ong (2014)更是指出，在耕地被占用过程中，失去耕地的农民，成为城市市民， 但并没有融入到市民群体中，耕地收入没有了但是生活成本提高了，土地的损 失补偿款并没有涵盖补偿长期的生活成本的内容，这导致失地农民的生活落入 窘境®o而奉婷、张凤荣、张小京、王静霞(2014)在研究耕地保护的补偿问题 中认为，在耕地补偿的实践中还存在着耕地补偿资金筹措压力较大、补偿标准 模糊和配套机制缺乏等问题。同时，在耕地保护的补偿实践过程中普遍忽略对 耕地的土壤等级、生产条件及生态环境等质量方面的动态监测机制，也使耕地 补偿机制仅停留在对“数量，补偿而忽略“质量，补偿⑤。
关于耕地保护约束激励机制建设问题研究。孙海兵、张安录(2006)认为 在我国耕地保护的制度建设中长期存在着“重约束、轻激励”的问题⑥。尤其是经 济激励政策的缺失与缺位，使耕地保护者缺乏长期保护耕地的动力⑦，而且在耕 地占用者无偿或以较低成本占用耕地的背景下，耕地保护需要有针对性地供给 激励政策，避免在利益的驱使下，部分不法之徒与地方政府官员狼狈为奸，从
①姜广辉，孔祥斌，张凤荣，李翠珍，郑红斌.耕地保护经济补偿机制分析[几中国土地科学,2009(7):25-27.
②李广东，邱道持，王利平，王平，骆东奇.生计资产差异对农户耕地保护补偿模式选择的影响一渝西方 山丘陵不同地带样点村的实证分析[J].地理学报,2012(4):504-515.
③姚柳杨，赵敏娟，徐涛•耕地保护政策的社会福利分析:基于选择实验的非市场价值评估[J].农业经济问题, 2017 (2):32-39.
®Lynette H. Ong .State-Led Urbanization in China: Skyscrapers, Land Revenue and "Concentrated Villages"[J]. The China Quarterly,Volume 217,2003(04),pp: 162-179.
⑤奉婷，张凤荣，张小京，王静.我国耕地保护补偿机制问题与建议[J].中国农业大学学报,2014,19 (5):211-216.
⑥孙海兵,张安录•农地外部效益保护研究[J].中国土地科学,2006(3):9-13.
⑦周雁辉，周雁武,李莲秀.我国耕地面积锐减的原因和对策[J].社会科学家,2006(3):132-137. 而引发系统性寻租性腐败问题。而在耕地保护的具体制度建设中，吴次芳、谭 永忠(2002)认为我国耕地保护激励约束制度建设在经济制度、法律制度、政 治制度和管理制度等四方面都存在诸多问题，耕地保护并未纳入到地方政府的 年度绩效考核中，这导致无法对耕地保护中地方政府的行为进行有效约束①。阎 其华、李炳燃(2014)指出我国耕地保护的法律制度约束激励建设问题，并没 有实现“有效的耕地保护''立法目标，而且缺乏对农民经济利益的有效保障②。与 之观点类似，胡能灿(2015)也认为在耕地保护中法律制度没有落实到位，法 律权威性被弱化，执法机制不健全，占用和破坏耕地的行为屡有发生③。在考察 中国耕地保护制度变迁的基础上，陈会广、吕悦(2015)认为仅依靠约束性的 耕地保护制度并不能有效的扭转我国耕地数量锐减的趋势，应当由仅依靠约束 性制度向激励与约束并重转变®o进一步的，李海燕、蔡银莺(2015)⑤，刘利 花、杨永福、李全新(2017)认为建立耕地保护的激励约束机制，激发农村集 体组织、农户和地方政府耕地保护的积极性，是目前在我国耕地保护中亟需解 决的重要问题⑥。
为了激励劳动参与热情，尤其是在1978年改革开放以后，产权制度的模糊 性成为了中国土地产权制度最重要的特征(黄贤金、王伟林、姚丽，2009)⑦。 然而土地产权制度的模糊性在深圳体现的更加淋漓尽致，1992年深圳完成了特 区内土地国有化，即原关内南山、福田、罗湖和盐田四个行政区的土地全部转 换成城市国有土地。由于发展速度过快，深圳很快又面临“无地可用”的困境,2004 年深圳以城市规划“全覆盖'‘的方式，实现了深圳全市的土地国有化，即深圳市辖 所有行政区内的土地全部转换成城市国有土地。这就涉及到更广泛的原农村集
①吴次芳，谭永忠.制度缺陷与耕地保护[J].中国农村经济,2002(7):69-73.
②阎其华,李炳燃•国外耕地保护的法律措施模式及对我国的启示[J].东北大学学报,2014 (5) : 518-522.
③胡能灿•新形势下耕地保护问题的研究[J].国土资源导刊,2015(12):54-58.
④陈会广，吕悦•基于机会成本与Markov链的耕地保护补偿基金测算-以江苏省徐州市为例[J]•资源科学， 2015 (1) : 18-26.
⑤李海燕，蔡银莺.生计资本对农户参与耕地保护意愿的影响一一以成都市永安镇、金桥镇，崇州市江源镇 为例[J].冰川冻土,2015(2):546-552.
⑥刘利花,杨永福，李全新.基于粮食安全的耕地保护补偿研究[J]•西北农林科技大学学报(社会科学 版),2017(1):30-38.
⑦黄贤金，王伟林，姚丽•中国土地制度建设与改革的若干思考[C].北京：2009年中国土地学会学术年会论 文集，323-330.
体土地，尽管在规划中已将农村集体土地国有化，但当时深圳政府并未能负担 所有的土地补偿费，也并未完成所有的土地补偿手续，随着城市化进程中针对 土地的连续投资的不断跃升，土地价值中由于连续投资产生的级差地租II也以 量级的速度得以提升，政府更难以支付这笔巨额的土地补偿款。随着持续且高 速的经济增长以及就业人口向一线城市集聚，土地增值速度远超财政增速，土 地权属问题已经成为可预期时间内无法解决的难题。深圳的迅速崛起和基础配 套的乏力为农民违建房创造了数以千万计的中等收入租客，这是农民房租金“水 涨船高”的需求基数，农民违建房问题越发严重，农民通过违建吸纳居住人口的 同时，获得巨额收益，在监管漏洞和巨额收益的基础上，农民违建房自此成为 了“有理、有利''但难以节制的历史遗留问题。
1.2.2中国耕地保护政策的失灵
纪昌品、汤江龙、陈荣清(2005)指出，我国耕地保护政策的失效不容忽 视。生态退耕的加速对耕地保护有一定的冲击，并且耕地保护政策并没有遏制 耕地资源质量衰退的趋势。①彭凌、丁恩俊、谢德体(2011)指出，根据实证分 析，我国耕地数量变化对耕地保护政策制定的具有显著的解释水平，但耕地保 护政策对耕地数量变化的解释相对不显著，在检验上显著水平相差近20倍。简 言之，我国的耕地保护政策对耕地数量变化的解释力度不足，反而是我国耕地 数量变化倒逼政府不断地推出新的耕地保护政策，并且这些耕地保护政策的实 际效果不佳②。范传棋、王映、谭静(2013)的研究也支持了这一观点，实证结 果表明，实证结果表明，无论是滞后1期还是2期，耕地保护政策都不是引起 耕地数量变化的格兰杰原因，相反耕地数量变化却是耕地政策的格兰杰原因， 即耕地数量的减少促进了耕地保护政策的制定，并且这一倒逼改革的趋势持续 的时间很长，而耕地保护政策仅能在一定程度上减缓了耕地数量流失速度③。
①纪昌品，汤江龙，陈荣清•耕地保护政策的内涵及其公平与效率分析[J].国土资源科技管理，2005 (03): 28-32.
②彭凌，丁恩俊，谢德体•中国耕地数量变化与耕地保护政策关系的实证分析[J].西南大学学报(自然科学版), 2011 (11) : 103-110.
③范传棋，王映，谭静.四川省耕地数量变化与耕地保护政策关系的实证分析[J]•农业经济与科技，2013 (04): 31-34.
针对我国这种耕地保护政策失灵的现象和原因有诸多研究。例如王秀兰、 吴九兴(2008)对耕地保护政策构成和耕地保护政策失灵的深层次原因进行了 分析，提出了应对耕地非农化流失的对策和建议®o Samuel P.S.et (2003)指出， 中国自上世纪80年代初改变了土地使用安排，原有的土地划拨逐渐向一、二级 土地市场出让过渡，土地出让制度使得土地出让更有效并更有效的保护耕地， 但是未通过土地市场的非法使用耕地十分普遍②。朱新华、梁亚荣(2008)认为, 耕地保护的各参与主体与耕地保护之间存在着复杂的利益冲突③。Cai (2003) 指出，中国改革开放过程中耕地非农业化使用方面，农民利益并没有得到应有 的补偿④。Lynette H. Ong (2014)指出，失去耕地的农民，成为城市市民，但 并没有融入到市民群体中，耕地收入没有了但是生活成本提高了，土地补偿款 难以补偿长期的生活成本⑤。王雪尽(2004)对此做了更深入的分析，认为目前 我国的耕地保护政策对耕地保护的经济外部性没有给予正当的市场补偿，存在 着市场失灵问题⑥。张效军、欧名豪、李景刚(2007)指出，由于耕地的产权与 耕地保护的责任界定不清，导致我国耕地保护政策所达到的效果与预期间存在 较大差距⑦。也有研究指出，我国土地总量平衡制度并不符合公平原则，汪阳洁、 张静(2009)指出，改革开放后，中国东部的发展早于西部，在土地非农业化 指标方面，西部则受到了更多的限制，土地为财富之母，这使得东、西部发展 的禀赋优势明显倾斜⑧。
总地来说，我国目前耕地保护政策存在诸多问题，以至于我国耕地流失的
①王秀兰，吴九兴.耕地保护政策失灵及应对耕地非农化对策[J].特区经济，2008 (01) :221-222.
②Samuel P.S.Ho and George C.S.Lin.Emerging Land Markets in Rural and Urban China: Policies and Practices [J]. The China Quarterly, Volume 175,2003(09),pp:681-707.
③朱新华，梁亚荣•耕地保护制度中的利益冲突与公共政策选择[J]•海南大学学报人文社会科学版，2008
(10) :529-533.
④Yongshun Cai.Collective Ownership or Cadres' Ownership? The Non-agricultural Use of Farmland in China
[J]. The China Quarterly, Volume 175,2003(09),pp:662-680.
®Lynette H. Ong .State-Led Urbanization in China: Skyscrapers, Land Revenue and "Concentrated Villages""]. The China Quarterly, Volume 217,2003(04),pp 162-179. 〜
⑥王雪尽•耕地保护的公共管理政策分析及对策研究[D].中国农业大学，2004： 21-23.
⑦张效军，欧名豪，李景刚•我国耕地保护制度变迁及其绩效分析[J]•社会科学，2007 (08) :14-21,
⑧汪阳洁，张静•基于区域发展视角的耕地保护政策失灵及对策研究[J]•中国人口•资源与环境，2009
(01) :76-81.
态势并未被耕地保护政策所遏制，①对此耕地变化倒逼耕地保护政策制定，而耕 地保护政策有效地遏制了耕地流失的根本原因，归根结底就是市场经济调配土 地资源与行政性土地资源配置的冲突。但是对于基础性资源，尤其是涉及到粮 食安全的耕地资源，简单的通过市场化流转和市场化补贴进行治理也存在诸多 问题，如美国在1996年的《联邦农业发展与改革法》中明确提出了备用耕地保 护计划补贴，用于以货币形式补偿农场主的符合耕作条件的土地作为保护耕地, 但是2000年美国依然颁布了《农业风险保护法》，严格限制了国民非农化利用 美国的基本农田和特殊农田。朱德举(2004)指出，中国台湾经过反复研讨， 于1997年发布了《农地释出方案》，这是在台湾地方当局后备耕地资源有限背 景下，中国台湾“以耕地换钱，再以钱换粮''的发展思路，促使中国台湾不得不放 弃刚性耕地保护政策。但是有学者明确指出，如果地方政府对这一法律规定在 实践过程中执行不到位，会助长农地释出后的土地炒作等不良风气，要避免农 地释出方案被变为土地炒作的工具，避免负面效果破坏中国台湾的农业生产环 境，避免政府断送中国台湾农业发展的前途②。
1.2.3中国耕地保护的政策主张
当前，随着我国经济进入新常态，新型城镇化、工业化及农业现代化和生 态文明的建设要求使我国的耕地保护仍面临着严峻的形势，人均耕地较少且耕 地后备资源不足的基本国情仍将长期存在。虽然“到2020年，全国耕地保有量不 少于18.65亿亩，永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩”③的耕地及永久基本 农田保护的目标已经确定，但耕地保护中仍存诸多问题，耕地保护问题任重道 远。基于此，学者们对如何能够守住耕地红线，确保耕地数量稳定，质量提升, 耕地保护制度和占补平衡政策体系不断完善等问题进行了深入的研究，并取得 了诸多成果。
关于激励耕地保护主体积极性的政策建议研究。农户作为耕地的直接使用
①范传棋，王映，谭静•四川省耕地数量变化与耕地保护政策关系的实证分析[J]•农业经济与科技，2013 (04) :31-34.
②朱德举•中国台湾耕地保护政策的演变[J]•国土资源情报，2004 (01) :14-16.
③王立彬.《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》[N].中国国土资源报,2017-01-23. 者和重要决策者①,在耕地保护中能够多大程度上发挥积极作用将影响着我国耕 地保护战略目标能否实现②。李小建(2009)认为农户是农村耕地人地关系中的 决定性因素，应当提升农户耕地保护的积极性③。与之观点类似，许恒周(2011) 认为农户作为耕地保护的微观主体，对耕地保护起到保护或阻碍作用，应当激 励约束机制，提升农户耕地保护积极性④。进一步的，陈美球、吴月红、刘桃菊 (2012)认为，在我国现行耕地经营制度耕和地保护政策的约束条件下，针对 耕地生产能力的保护，尤其是对耕地质量的保护，耕地的实际耕作者都起到了 至关重要的作用。在家庭联产承包责任制下，耕地已经被承包给基层农户，也 就是说，在中国农村，基层农户才是实际的耕作者，农户的行为不仅对耕地的 数量、质量、程度与生态环境有重要作用，而且影响着农村土地可持续利用和 发展。因此，现阶段我国耕地保护的关键主体是农户，而非地方政府。而在如 何激励农户耕地保护积极性上，一方面应当在耕地非农化过程中保障农户利益, 逐步回归农业生产应用的经济价值，重视农户种植的经济理性和生态理性(姚 柳杨、赵敏娟、徐涛，2016)⑤，设置耕地保护的经济补偿资金(陈秧分、刘彦 随、李裕瑞，2010)⑥，提高农户耕种积极性和农户耕地保护的自觉性，普及耕 地保护是全社会共同责任的耕地保护理念，加强对农户保护政策宣传，从而实 现农户耕地保护外部性的内部化；另一方面，建立农户耕地保护的约束激励机 制，善耕地产权和农地市场流转制度，保障耕地利用的可持续性，激励农户保 护耕地的积极性⑦。同样，很多学者认为各级政府尤其是地方政府在耕地保护中 承担主要责任，应当重视各级政府耕地保护的积极性，尽快完善各级政府在耕 地保护中的激励约束机制。
①陈美球，俞琼艳,吴月红•基于农户视角的农业补贴政策耕地保护效果评价研究[J]•土地经济研
% ,2014(2):52-63.
②金辉，黄忠华•基于农户行为的耕地保护研究综述[J].经营与管理，2017 (1):101-105.
③李小建.农户地理论[M].北京：科学出版社，2009： 102-112.
④许恒周.耕地保护:农户、地方政府与中央政府的博弈分析[J].经济体制改革,2011(4):65-68.
⑤姚柳杨，赵敏娟，徐涛，经济理性还是生态理性？农户耕地保护的行为逻辑研究，南京农业大学学报(社 会科学版)2016(5)： 86-93.
⑥陈秧分,刘彦随，李裕瑞.基于农户生产决策视角的耕地保护经济补偿标准测算[J]•中国土地科学，2010 (4):5-8.
⑦陈美球,吴月红，刘桃菊.基于农户行为的我国耕地保护研究与展望[J]•南京农业大学学报(社会科学版)， 2012 (3):66-72.
毕继业、朱道林、邹晓云(2003)认为地方政府在耕地保护的信息方面具 有比较优势，应承担主要责任①。与之观点类似，张长青、陈东旭、李晓亮(2016) 通过演化博弈分析认为在现有的耕地保护政策体系下，地方政府最优选择的是 不进行耕地保护。因此，应明晰耕地保护中各方主体的职责分工，将耕地保护 中的生态价值和社会价值与地方政府GDP价值观有效结合，重点激励地方政府 耕地保护的积极性。同时发挥市场机制作用，以提高配置耕地资源的效率，合 理分配收益比重，为地方政府的耕地保护实践提供激励。另外，应保障基层农 户和农村集体组织的利益，推进农村土地的确权工作，彻底解决农村耕地资源 产权主体界定不清等系列问题②。
关于构建耕地保护经济补偿机制的对策研究。李广东、邱道持、王平(2011) 认为构建耕地保护经济补偿机制是耕地保护政策得以有效实施的关键③。马爱 慧、蔡银莺、张安录(2012)认为构建耕地保护经济补偿机制是一种有效协调 耕地保护与区域社会经济发展矛盾的经济激励性措施④，其实质是对其外部经济 效果的内部化过程。具体实践上，余亮亮，蔡银莺(2014)就考察上海与广东 等省市探索以农田生态补偿的形式直接对农民保护耕地发放200-500元/亩不 等的现金补贴⑤。而曹瑞芬、张安录、蔡银莺(2014)认为明确界定耕地保护的 区域补偿关系，合理划分耕地保护的补偿区域，是构建耕地保护经济补偿机制 的前提和基础⑥。进一步的，牛海鹏、许传阳、李明秋、张安录(2011)⑦，牛 海鹏、张杰、张安录(2014)认为，耕地保护的关键是要尽快构建耕地保护经 济补偿机制，为此应着重从以下几个方面着手：首先，尝试搭建区内与区际补 偿一体化的动态耕地保护经济补偿机制和补偿体系；其次，推进农村确权工作, 明确主体地位及其物权属性和农户的耕地承包经营权；再次，耕地的经济价值
①毕继业,朱道林，邹晓云.政府内部土地收益分配的博弈分析[J].中国土地科学,2003 (2):3-7.
②张长青，陈东旭，李晓亮 中央政府与地方政府在耕地保护中的演化博弈[J].商业研究,2016(11):152-157.
③李广东，邱道持,王平.中国耕地保护机制建设研究进展[J]・地理科学进展,2011(3):282-289.
④马爱慧,蔡银莺，张安录.基于选择实验法的耕地生态补偿额度测算[J].自然资源学报,2012(7): 1154-1161.
⑤余亮亮，蔡银莺.耕地保护经济补偿政策的初期效应评估——东、西部地区的实证及比较[J].中国土地科 学,2014(12):17-23.
⑥曹瑞芬,张安录，蔡银莺.耕地保护经济补偿分区及财政转移支付一一以湖北省为例[J].中国人口•资源与环 境,2014(12):14-21.
⑦牛海鹏，许传阳,李明秋，张安录.耕地保护经济补偿的接受和给付主体分析一一基于110份接受主体和445 份给付主体的问卷调查[J].资源科学,2011(3):513-519.
和非市场价值都应纳入到耕地非农化的成本核算体系；第四，提高社会公众耕 地保护经济补偿的参与意识，建立完善耕地保护经济补偿机制的法律保障体系， 保护农户经济利益和权利权益；最后，经济补偿机制与其他配套补偿机制想配 合，保障失地农户的基本生活水平不降低①。同样，奉婷、张凤荣、张小京、王 静(2014)也认为应尝试创建全面性、多方位的补偿配套机制，保障失地农民 的利益，通过建立社会监督机制、完善法律机制、优化行政机制和夯实监管机 制等促进耕地保护经济补偿机制能够长效有序的发展②。
关于完善耕地保护的监察体系的对策研究。国家土地督察制度作为切实加 强土地管理工作，完善土地执法监察体系的重要举措，很多研究表明，土地督 察工作对我国减少建设占用耕地面积有显著影响(钟太洋、黄贤金、谭梦、彭 佳雯，2011)③，而且土地例行督察的耕地保护效果要好于土地专项督察的耕地 保护效果，因此要强化例行督察的力度，使土地例行督察常态化。郭春华、黄 彪(2013)以江苏省为例考察了土地行政问责的实施效果，研究结果表明，土 地行政问责在短期对耕地保护效果明显，而且对我国遏制耕地流失问题尤其是 违法乱占耕地问题具有积极作用。后续应完善耕地保护的监察体系，履行耕地 保护目标责任机制，强化土地行政问责力度，将土地行政问责常态化，增加各 违法乱占耕地主体的成本，从而改善耕地违法占用情况④。同时，完善耕地保护 的监察体系不应仅靠政府部门，而应当使政府部门与社会部门密切合作，积极 引入第三方监督机制，更大范围的增加耕地保护的机会与渠道，激发社会群众 的参与热情，完善耕地保护的全员参与监督机制⑤。
关于建立耕地保护基金机制的对策研究。在实践上，广东和上海等省市对 建立耕地保护基金机制进行了有效尝试，并在此基础上对当地失地农民进行补 贴⑥。周小平、李金展、柴铎(2015)认为耕地保护基金的设立可为提高耕地保
①牛海鹏，张杰，张安录.耕地保护经济补偿的基本问题分析及其政策路径[J]•资源科学,2014(3): 427-436.
②奉婷，张凤荣，张小京，王静•我国耕地保护补偿机制问题与建议[J]•中国农业大学学报,2014(5):211-216.
③钟太洋,黄贤金，谭梦，彭佳雯.土地督察的耕地保护效果评价[J]•中国人口•资源与环境,2011(5): 38-42.
④郭春华，黄彪.土地行政问责对耕地保护的效果评价——以江苏省为例[J].资源科学,2013 (12) :2385-2387.
⑤孙强，蔡运龙.日本耕地保护与土地管理的历史经验及其对中国的启示[J].北京大学学报(自然科学 版),2008(2):249-256.
⑥余亮亮，蔡银莺.耕地保护经济补偿政策的初期效应评估——东、西部地区的实证及比较[J].中国土地科 学,2014(12):17-23.
护相关资金的使用效率，保证对耕地保护的长期稳定的投入提供制度保障①。在 耕地保护基金的资金来源上，奉婷、张凤荣、张小京、王静(2014)认为应当 寻求组合式多元化的资金筹措渠道，引入市场机制，形成“中央+地方+市场''的 资金来源的三元主体，发挥市场机制功效，以缓解政府财力不足问题。进一步 的，刘利花、杨永福、李全新(2017)也认为应当设立耕地保护专项基金，并 建立专门的耕地保护基金委员会，负责补偿资金的收缴与管理工作以及资金来 源的筹措，提高耕地保护基金机制的运行效率②。
1.2.4马克思主义政治经济学产权理论在耕地保护中的应用
目前研究者们应用的产权理论分析框架和思维范式主要延用了科斯的产权 理论。科斯在分析外部性内部化的文献中，仅仅构造了产权明晰情况下，两个 独立个体的交易案例，从而推论出产权明晰加交易费用低就等于外部性问题可 以内部化解决。但是在现实生产和生活中，实际经济问题和经济主体的构成情 况已经复杂得多，在规模经济的背景下，大量存在产权归属不是独立个体(股 份制)的现象，在资源有限的背景下，跨期交易的情况也越来越普遍，仅仅是 通过明晰产权和降低交易费用推动外部性问题的解决与科斯的分析同而不和。
科斯产权理论开创了新制度经济学派和交易费用范式，自此西方产权理论 经历了资产专用性、契约理论和行为经济学等一系列演进，但归根结底西方产 权理论只是围绕产权对资源配置的有效性问题。与马克思产权理论相比，西方 产权理论都遵循着私有产权至上和产权明晰条件下市场资源配置效率至上的原 则，但是西方产权理论至今未能调和“有限理性"和“未来收益是否能够预期"两个 基本问题(聂辉华、杨其静，2007)③。“有限理性”和“未来收益难以预期”使得 边际效用无穷大的有限资源的外部性问题超越了科斯经典文献的分析脉络。
谢地、李俊滔(2016)指出，中国土地价值侵占和历史遗留问题都涉及到 有限资源。在经济高速发展的情况下，生产和生活行为对土地的需求越来越高,
①周小平,李金展，柴铎.中国耕地保护基金的设立及其实现路径［J］.中国行政管理,2015 (9): 99-103.
②刘利花，杨永福，李全新.基于粮食安全的耕地保护补偿研究［几西北农林科技大学学报(社会科学 版),2017(1):30-38.
③聂辉华，杨其静•产权理论遭遇的挑战及其演变——基于2000年以来的最新文献［J］.南开经济研究，2007
(04) 3-13.
然而土地的供给是有限的，土地的增值与经济增长成正比，经济增长则是一个 更加宏观的概念，涉及到人力、资本等一系列因素，也就是说，大量的人力和 资本投入会间接引致土地价格的增值；随着经济社会的持续发展，居民生活已 经有了明显改善，生存环境已经变得更加珍贵，在资源有限的情况下，资源价 值的边际效用趋向于无穷大，即资源价格趋向于斜率上升的非线性增长，也就 是说，当前政府针对资源占用收取的费用可能远低于下一个时点的资源价格， 并且土地价值中级差地租II等有限资源连续投资带来的正外部性都无法准确的 分配权属，以价格为核心的西方产权理论本身已经受限。研究者对于耕地的价 值补偿理解存在偏差。针对有限资源的外部性问题，绝不能仅仅是依靠科斯产 权理论，这看似相同的结论其实来自于不同的情况，“同而不和灿、将导致“南辕 北辙J针对人类赖以生存的有限资源的破坏及占用，已涉及到生存的基本权益 问题，这超越了价格和市场范畴，政府应当以强制手段给予保护①。李怀、高磊
(2009)指出，产权对于经济活动的重要影响是学界的一致共识②，然而只有马 克思第一次发现产权是生产关系的法律表现，从而把握住了产权的本质(吴易 风，1995)③，以法为依恰是目前中国耕地保护政策的核心特征。
要解决耕地保护政策制订过程中市场经济调配土地资源与行政性土地资源 配置的冲突问题，决不应仅仅是简单的放开“看得见的手”，也更不能放弃“看不 见的手"，为提高我国耕地保护政策的效率，应当结合“两只手"，即市场经济配 置资源与行政性管制相结合的策略。对此有制度经济学和法经济学的先例，即 在制度中融入经济学分析(制度的经济学分析)和在法律中融入经济学分析(法 律的经济学分析)。在此基础上，本文致力于在耕地保护的行政性管理和法律制 度中融入市场经济理念，即中国耕地保护政策的经济学分析。从微观实践层面, 针对当前我国耕地保护政策的失灵及其失灵的具体原因，提出更具体的发展建 议和配套政策需求。
①谢地，李俊滔•基于马克思产权理论的土地价值侵占问题研究[J]•现代管理科学，2016 (04) ： 21-23.
②李怀，高磊•产权福利安排、产权替代效率的理论比较和制度启示一基于马克思产权理论和新制度经济 学产权理论[J].广东商学院学报，2009 (01):牛10.
③吴易风•马克思的产权理论与国有企业产权改革[J].中国社会科学，1995 (01) : 4-24.
1.3主要研究内容
1.中国耕地保护历程及耕地保护政策分析。中国耕地保护政策按照意识觉醒 期、政策觉醒期、政策起步期、政策体系初建期和体制机制完善期分阶段整理, 并对各时点政策进行深入的经济学分析。
2.耕地保护政策的经济理论分析。结合供给侧、均衡、降成本、提质增效， 深入分析中国耕地保护的主要矛盾及其经济学解释。首先理清中国耕地保护政 策面临的主要矛盾，即农业生产力落后与人口基数的矛盾、农产品贸易自由化 与农业保护的矛盾、二元体制造成的农产品价格扭曲与激励不当；在此基础上, 进一步研究中国耕地保护政策供给的精准性和有效性，即耕地保护政策的需求 与供给、耕地保护政策的成本与收益、耕地保护政策的效率与质量、耕地保护 政策有效性的评价标准等。
3.国内外耕地保护政策比较借鉴。系统地整理美国、日本、澳大利亚和中国 台湾地区的耕地保护政策，结合国内外实际情况和发展特色，提炼其各自的耕 地保护政策发展经验，尤其是在耕地质量保护和市场化多元化生态保障机制层 面，为本文的政策建议提供借鉴。
4.政策建议。结合马克思主义产权理论和供给侧结构性分析，提出以法治为 纲、经济为本的耕地保护政策体系构建思路，从经济学视角下，分别提出了中 国耕地保护政策的总体方案设计、中国耕地保护政策的改进思路和解决对策、 中国耕地保护的多渠道保障措施。
1.4研究方法与研究思路
1.4.1研究方法
1.文献分析法。通过对相关文献的整理和研读，确定本文的研究基础：第一， 改革开放以来耕地保护政策的主要内容及历史脉络；第二，提出中国耕地保护 的核心问题，即传统二元体制下农产品的价格扭曲，耕地保护政策与农业保护 不足的矛盾，耕地保护收益低与耕地变更后高收益的矛盾。
2.定量分析与定性分析相结合的分析方法。根据中国农业、农村和农耕发展 的实际情况和真实数据，分析中国耕地保护面临的主要矛盾，通过马克思主义 政治经济学的矛盾分析，深入地理解中国耕地保护问题的性质和问题的本质。
3.比较分析法。透过美国农耕保护政策、日本农耕保护政策、澳大利亚农耕 保护政策和中国台湾农耕保护政策的比较，总结各经济发展时期和区域的农耕 保护政策经验，在深入比较的基础上，系统地提出对中国农耕保护政策的借鉴 意义。
4.宏观分析与产业部门分析。中国耕地保护是农业部门发展的核心命题，也 是涉及到粮食安全、农产品贸易和三次产业接续发展的重大现实性问题。本文 要在宏观分析的基础上，结合产业部门的演变历程、二元经济发展规律，深入 研究中国耕地保护政策的现实依据和实践对策。
1.4.2研究思路
在文献分析的基础上，明确提出中国农业耕地保护经济学研究这一重要命 题。根据中国农业、农村、农耕的实际情况，分析中国耕地保护面临的主要矛 盾，深入分析中国耕地保护政策的供求、成本收益、质量效益、效率与有效性 评价等经济学问题。在文献分析和理论辨析的基础上，有步骤的梳理中国耕地 保护历程，分析中国耕地保护政策的脉络、实践情况和存在的问题，结合境内 外先进地区的耕地保护政策的先进经验，明确地提出中国耕地保护政策的完善 思路和改进办法。
本论文思路框架如下图1-1所示。
图1 -1论文基本思路框架图
1.5主要创新之处
本文的创新之处主要有以下四点：
第一，在耕地保护以法律法规为主体的体系内融入经济学分析范式，从马 克思主义唯物史观、历史演变进程、生产力与生产关系、需求与供给均衡、土 地的价格生成机制、开放性经济条件下城乡二元体制冲击的综合视角，结合供 给侧、降成本、提质增项综合分析了中国耕地保护政策面临的主要矛盾及其经 济学解释；
第二，广泛查阅文献，相对已有的中国耕地保护政策演变历程研究，更全 面地梳理中国耕地保护政策的演变历程、政策制定背景和深层原因；
第三，系统地梳理美国、日本、澳大利亚和中国台湾地区的耕地保护发展 经验，从耕地数量保护、农业保护、耕地生态质量保护、城镇化进程中建设用 地变更保护等维度，综合分析了耕地保护政策的比较借鉴，尤其是在耕地质量 保护和市场化多元化生态保障机制层面，提出了一些可借鉴的方案；
第四，结合马克思主义产权理论和供给侧结构性分析，提出以法治为纲、 经济为本的耕地保护政策体系构建思路，从经济学视角下，分别提出了中国耕 地保护政策的总体方案设计、中国耕地保护政策的改进思路和解决对策、中国 耕地保护的多渠道保障措施。
第2章 中国耕地保护实践与耕地保护政策梳理
中国耕地的多少直接决定着中国粮食储量的能力，更反映了中国农业的基 本生活生产保障力。耕地的数量、质量直接影响着国家的农业可持续性发展， 良好的农业耕地环境是人民生活水平不断提高的物质基础。随着中国社会主义 制度下经济的快速崛起和飞速发展，以及社会主义制度的逐步完善，中国人口 结构及农业生产需求已经出现了重大的历史性转变，在多重刺激下我国耕地结 构和耕地政策也呈现出显著的变化(任旭峰、侯风云，2011) ®o清晰地整理出 中国耕地保护实践与保护政策成为研究中国耕地问题的基础，也是本研究的关 键性问题。
2.1中国耕地保护政策总括
我国作为世界上重要的农业大国，虽然幅员辽阔，可用的耕地资源却十分 有限，人多地少是中国的典型国情。在耕地储备资源缺乏、农业劳动人口过多 和农业科技水平革新困难重重的国情下，耕地保护对国家的粮食安全和社会稳 定至关重要；与此同时，受限于国家财政及民生社会保障管理水平，耕地还支 撑着许多地区农民的社会生活基本保障。这也是中国耕地保护政策复杂性，耕 地保护经济与社会政策相互制约的重要起因。随着中国农业的迅速发展，中国 的工业化被提上议程，中国城镇化建设是中国经济发展的历史必然，符合二元 经济下阶段性发展的民生诉求。经济发展进一步冲击了本就不平衡的二元经济 结构，农用土地非农化进一步激化了耕地供求的深层矛盾，切实做好耕地保护， 直接关系到我国粮食安全储备、经济发展规划、生态平衡及安全、农民生存权 益、社会安定等各个方面的政策形态(李效顺等,2009)②。可以作为中国“三农” 问题的突破口。
①任旭峰,侯风云•中国耕地保护制度演进及存在问题研究[J]•理论学刊,2011(09):31-35.
②李效顺,曲福田，谭荣，姜海，蒋冬梅•中国耕地资源变化与保护研究一一基于土地督察视角的考察[J].自然资 源学报,2009(03):387-401.
综上，“珍惜并合理利用土地资源、切实落实耕地保护”逐步成为了中国 的一项基本国策。“逐步”作为一个现实过程，和长期博弈结果，被锚定为本 章节的展开路径。总体而言，自新中国成立以来，中国的耕地政策是在什么条 件下如何一步步演变至今，而每一时期的耕地保护政策又有哪些利与蔽，如何 平衡发展？充分了解中国耕地保护政策的时代大背景，深入研究耕地保护政策 各时期的演变及发展过程，分析各阶段耕地保护政策的推动及执行力度，客观 层面评价耕地保护政策的优缺点，提炼政策演变归因及规律，这不仅对基于中 国国情下的耕地保护政策提出全面及有效的内容参考，更对中国经济发展和民 生安定背景下的经济政治策略有着非常重要的历史价值和参考意义。本章内容 旨在通过对我国耕地保护政策的发展演变过程进行分析和总结，以耕地保护政 策的演变历程为逻辑主线，对我国耕地保护政策各时期的内容、特点及变革趋 势作出总结。
本章梳理中国近现代耕地保护政策的发展及演变过程，并对各时期的耕地 保护政策做出分析。首先要明确本章关键概念的经济学意义，本章涉及耕地保 护的三个概念:耕地数量保护、质量保护及生态保护。其经济学意义和本文分析 所定义的意义如下：第一，耕地的数量保护。此概念主要是针对现有耕地采取 的必要措施，比如以政治、经济、科技等方式或措施防止耕地面积的减少，同 时可通过适当途径增加耕地可用面积，维持有效耕地使用面积并保持在合理范 围内。应该指出的是，随着国家国情的变化，耕地数量需求也会产生变化。第 二，耕地的质量保护。此处的耕地质量不仅指耕地的利用质量，也包括耕地的 自然质量，比如耕地农作物的产量、耕地的营养成份、耕地的水土条件以及耕 地所处环境所代表的生产力等。第三，耕地的生态保护。耕地生态保护是恢复 逐渐丧失耕地特性土地的耕地使用功能，并防止其潜在耕地功能退化风险，实 现耕地的保护和发展生态平衡。
本章内容所涉及耕地保护是建立在中国人口及土地资源实际情况，中国各 时期社会、经济、生态可持续发展，以及中国耕地供需平衡的基本原则上。在 此基础上，笔者将中国近几十年的耕地变革划分为以下几个阶段：一是1978年 前耕地情况及耕地保护意识的觉醒；二是1978-1985年，改革开放初期耕地保护 觉醒期；三是1986-1997年，耕地保护政策起步期；1998-2003年，耕地保护政 策体系初建期；四是2004年至今，耕地保护政策系统化完善阶段。本章内容将 以上述时期为线索，逐一梳理耕地保护意识的觉醒背景及耕地政策不同阶段的 发展特点。
2.2耕地保护制度的由来与中国耕地保护意识觉醒
耕地保护政策是随着社会生产力的发展及社会结构调整需求而逐步突显出 来的政策内容。世界上最早的耕地保护工作可追溯至20世纪30年代。但耕地 保护最早的研究成果直到20世纪70年代才出现。20世纪30年代，美国由于早 起步的工业化进程最先面临耕地保护问题，并在逐步摸索中尝试出台关于农业 土地保护的规定方案，用以解决西部开发引发的农业耕地生态问题。20世纪60 年代以后，随着城市化进程加快，农耕用地遭到流失或破坏，欧美各国开始先 后制定土地政策。目前，美国耕地保护已比较体系化，涉及到立法、规划及稅 收等多层内容。
相较于更为发达的欧美国家，中国经济起步较慢，城市化、工业化发展较 晚，相关耕地保护意识也形成较晚。几千年的耕地保护制度皆是建立在为国家 税收和百姓管控基础之上，并没有完美的保护制度和生态发展规划体系。中国 耕地保护意识的觉醒，与中国近代历史发展相互交错。自1921年中国共产党成 立至1978年改革开放，中国经历了艰苦漫长而又曲折的政治和土地探索期，其 中反映在土地政策上主有以下几个阶段(李晓玲，2007) ®：
1927-1937年，土地革命战争阶段，我国正处于内忧外患时期，中国共产党 发展刚起步，势单力薄，为进一步发展中国共产党力量，与国民党反动集团进 行坚决的革命对抗，中国共产党以农村为主要根据地，着力打击地主土豪，为 百姓生存和生活争取农田，建立粮食生产生活基础；土地革命由中国共产党领 导，在中共革命根据地逐步开展，以推翻并废除封建制度下的以大地主大土豪
①李晓玲.东北地区家族制度变迁及其对家族成员关系的影响[J].社会科学战线,2007(02)： 139-141.
为代表的土地所有制，建立全新的以农民自己当家作主拥有可耕土地的新制度。 土地革命是中国人民与大地主大资产阶段矛盾的时代产物，中国共产党在探索 中国未来前行道路时认识到中国的未来必定是农民当家作主的未来，而农民当 家作主首先必须拥有能生产和创造资产的土地。只有帮助农民通过革命取得农 耕自主权，改善农民生活本质，才能取得广大农民共同革命的信任和意愿，才 能集合中国广大人民力量。中国共产党以贫农和雇农利益出发，在初期被动局 势下，联合中产阶段，共同对抗、限制富家和大地主阶级，将获得的土地分给 贫农和雇农，实现粮食生产的自主。经过此次土地革命，广大贫雇农民实现了 在政治上的翻身做主，在经济上实现了土地自有，社会基本矛盾得以化解。因 此，土地革命具有非常浓烈的政治色彩，顺应时代和人民需要的才能够得到发 展(叶兴庆、徐小青,2014)®o
1931-1945年，十四年抗战时期。1931年9月18 0,日本关东军制造了 “九 一八”事变，中国自此开始了长达十四年的抗日战争。中国抗日战争可分为非 全面抗日和全面抗日两个阶段。其中，1931-1937年为非全面抗日时期。非全面 抗日时期，中国共产党一边要对抗来自由部党派的斗争，另一方面还要积极抗 H;而中国国民党选择先集中力量清理中国共产党，再集中所有力量打击日侵 华势力。国民党的错误方针不仅仅国内百姓遭受内忧外困，同时也为日本侵华 步伐提供了客观上的便利条件。期间，国民党主张“攘外必先安内”，将重心放在 全面清剿中国共产党之上，而对日侵华势力却采取“不抵抗、力避冲突''的消极态 度，为日本侵华势力的快速扩张创造了空间。而此时期，中国共产党面临着来 自国民党反共势力的严力清剿，在被动情况下，选择以农村为主要革命根据地, 帮助贫农和雇农联合打击国民党势力下的大地主阶段，争取耕地资源，一方面 实现耕者有其田，同时集合力量为革命粮食储备作基础(刘维奇，2014)②。
1937年后，日本侵华战争全面爆发，国民党对共产党的敌对内斗暂时搁置, 两军一致对外，联手抗日，中国进入了全面抗日时期。这期间，为了与以大地
①国务院发展研究中心农村部课题组，叶兴庆,徐小青•从城乡二元到城乡一体一一我国城乡二元体制的突出 矛盾与未来走向[J].管理世界,2014(09):1-12.
②刘维奇.中国城镇化功能与城乡关系的演变[J].兰州学刊,2014(05):110-116. 主大土豪为代表的国民党派保持友好革命情谊，中国共产党对大资产阶级政策 由强硬转变为软政策，要求地主阶级交付一定的税租，也要求农户缴交租税， 实现内部团结抗日的政治基础。八年抗日战争时期，国内外形势发生变化：首 先，国民党政策飘乎不定，在抗日同时又想趁机打击中国共产党，抗日态度积 极与消极变幻不定，对抗日造成了更大的困难，并且，在1939年，国民党通过 五届五中全会正式确定对中国共产党执行了“溶”、“防”、“限”、“反”共的方针政 策，对中国共产党的打击空前加大；其次，日本对中国共产党敌后抗日根据地 推行“三光”政策，进行惨无人道的“大扫荡覽随着社会矛盾发生变化，中国人民 与大地主资产阶级的主要矛盾变更为中日民族矛盾，为了进一步巩固国内人民 力量、增强中国各阶层人民的团结，中国共产党主动改变策略，承认国民党代 表下的大财团和大地主对土地的所有权，但同时约束封建大势力对农民的剥削， 保障农民的生产和租佃权，最大限度联合全国抗日力量，提高全员的生产生活 和抗日积极性，为中共一致对外，共战日寇提供了良性的政治、经济环境，巩 固了抗日民族统一战线。
1947-1948年，土地改革时期。1947-1948年为新中国成立之前土地改革时 期，主要由中国共产党在已解放区域尝试并在探索中推行农耕有田，并取得较 好成绩。全面抗日取得战争胜利后，中国共产党代表的广大人民群众与国民党 反动派代表大地主大资产阶段之间的矛盾重新称为中国社会的主要矛盾。为了 从根本上消灭封建势力，解决中国人民的土地需要、调动广大人民群众的革命 积极性，完成中国解放事业，中国共产党在解放区内首次制定《中国地法大纲》, 明确土地政策，对地主统一收没，废除旧封建势力以剥削为主的土地制度，将 土地归还给广大农民，按照人口平均分配土地，实行耕者有其地，耕者平均的 分田到户政策。土地改革时期，中国共产党联合贫苦的广大农民，与中农合作， 实现了有计划、有步骤的逐步消灭剥削阶级土地制度，通过将土地归还给农民， 刺激农民耕作产收的积极性有效实现了农业生产的大力发展，实现了良性的粮 食安全储存，协助农户摆脱地主的压榨与被剥削的命运，更激发出全国各地努 力翻身作主人的自由渴望，为进一步解放全中国释放了积极信息，更获得了广
大人民的支持，最终实现了新中国的成立（彭凌、廖铁军，2011）①。
1950-1952年，在中国共产党的统一领导下，在全国范围内进一步普及农耕 有田的制度和政策，全面深化耕地改革（农业合作化，1953-1956；人民公社化, 1958-1978）o建国初期，进一步在新解放区推行土地改革政策。在此期间，中国 首次以新中国政府的名义颁布了第一部土地改革法，《中华人民共和国土地改革 法》颁布实施，从法律层面上正式废除了封建剥削社会的土地所有制，全面解 放了农村的农业生产力。值得一提的是，该法律中对富农经济采取了保护措施, 并未全力清算所有非农阶级。截止此时，中国土地改革基本完成，封建地主土 地所有制正式转变为中国社会主义的土地所有制，农耕生产者的积极性得到了 大幅度的提升，农村生产力得以解放，为中国土地改革后期的农业生产发展和 国家的工业化道路打下了坚实的基础。总结1921-1952年土地政策可发现，在国 家政治动荡的情况下，土地主要作为政治手段来获取广大农民的支持，耕地保 护主要是保护阶级利益的耕地权利，进而实现新中国的成立。在此阶段中，土 地政策首先应考虑以民为基础的政治因素。
1953-1956年，农村合作社阶段。在土地改革完成之后，全国土地为农民所 有，但由于全国各地各户农民的土地相对分散、且耕作技术多数落后，农业生 产力严重低下，不能够满足新中国迫切需要的粮食生产发展规划，更无法为新 中国的经济、工业发展提供良好的农业基础。在此情况下，中央推行自愿前提 下的农业合作化，透过相互帮忙，提升农业耕作技巧，最大化农业生产劳动力 能力，形成更大的农业生产团队，掀起了农业合化作的热潮。此三年期间，农 民土地私有制转变为社会主义公有制，国家基本实现了生产资料公有制转变， 基本完成了对农业的社会主义改造，为进一步实现社会主义奠定了基础。
随后新中国进入了短暂的自然灾害和动荡阶段，直至改革开放。新中国在 曲折中探索前行，但新中国的发展方向却非常明确，优先发展重工业，推进社 会主义的快速工业化，称为传统经济战略发展阶段。这一时期，中国农业耕地 处于不断增加状态，国家鼓励化废弃耕地为可耕用地，通过开垦非耕用土地和
①彭凌，廖铁军•我国耕地数量变化与耕地保护政策关系的计量研究[J].安徽农业科学,2011 （18）:11198-11201. 恢复原耕作用地，实现可用耕地的大面积增加。1953年，《国家建设用地征用办 法》正式颁布实施，明确提出了对耕地征收提供补偿，并统计为“最近3〜5年的 产量总值"，实现耕地价值的合理换算;1954年，中国宪法明确规定了国家依照 法律要保障农民的土地所有权以及其他所有的生产资料所有权，首次将土地保 护纳入宪法条例中。此外，宪法还确立了在涉及到公共利益得失时，国家可在 法律规定的基础上，对生产资料和土地进行征购、或收回国有等。这表明国家 通过最高法律明确了耕地的最终归属，确立了耕地产权归国家所有。始于1955 年的人民公社化运动虽然对生产力和国家经济发展造成了严重破坏怀影响，但 在农业合作运动过程中，成功将耕地的农户私有制转变为集体公有制。在“以粮 为纲''的战略指导下，在全国范围内的废地垦荒工作全面铺开，耕地数量大幅增 加。1958年到1970年的十二年间，中国的耕地面积增加了约1.8亿亩。
中央政策支持解放农村生产力，鼓励发展传统农业生产，为新中国工业化 快速发展奠定下物质基础，其主要表现为增加农用耕地，增加粮食产量，服务 经济与工业化。总体而言，1921-1978年期间，中国在解放前主要以将土地政策 与政治目的相结合，以土地获取广大农民的革命统一性，最终实现全中国范围 的人民解放和革命胜利，成立社会主义新中国。在中国的特殊国情下，新中国 的土地、社会、经济、工业化政策为符合中国当期真实国情的增产保收促重工 业政策，脚踏实地的步步探索。但传统的农业经济战略难以支撑中国快速崛起 的国家战略思想。如何才能找到适合贫困和落后新中国的发展之路，如何进一 步有效推进土地政策，将土地政策与中国的快速崛起更加充分地融合？这是摆 在新中国面前的一个艰巨的课题，同时，着也催生出新时期的中国耕地保护政 策的建立和发展(姜爱林，2003) ®o
2.3农村改革与耕地保护政策觉醒(1978-1985)
在1978年改革开放之前，中国发展战略受“以粮为纲”影响，虽然耕地面积 不断增加，但在落后的科学技术环境下，农作物产量增长不明显。虽然国家也
①姜爱林•改革开放前新中国土地政策的历史演变(1949—1978)[J].石家庄经济学院学报,2003(03):298-305. 有先后出台相关政策，针对建设和征收耕地行为进行法律层级的相关规定，但 该时期内单一依靠大量农业生产力和广耕边际方式，纵然使得耕地数量持续增 加，但是在耕地质量的提升方面和生产效益方面改善并不明显，同时也未有加 大对耕地生态环境的保护意识，没有对耕地长久合理利用和科学规划的理念。 落后的生产技术和农业作物资源很大程度上受到单位面积耕地质量的限制。并 且中国幅员辽阔，每年都难免会遭受不同程度的自然灾害袭击，如冬旱、夏涝、 春夏秋虫患等等。在自然灾害面前，耕地明显表现脆弱，无法较好实现常规条 件下的正常农耕产出水平。并且，单一靠开垦新的耕地来实现农业生产的积累 和发展，中国可用于耕作的农业土地资源却非常有限，除了保护耕地面积之外， 如何采取自上而下的政策，落实耕地质量保护和耕地生态保护，对农业发展将 产生至关重要的作用(邁种华，2008)①。
随着计划经济的进一步深入，所有农业生产资料和工业生产原料都被公有 化，劳动成果平均分配方式无法有效激发生产者的生产力，丧失了劳动积极性 和发展经济的动力。截止1978年，虽然新中国国内生产总值达到了 3678亿元, 相比1965年的1734亿元实现了翻倍增长，年均增速达6.8%。但国民生活贫困 状态并未有大幅度地改善，1978年全国粮食人均占有量仅相当于1957年的水平。 而农民更加贫困，1978年农民人均年收入仅为70多元，近四分之一收入在50 元以下，温饱问题相当严峻。而且农业机械化还处于比较低的水平。在中国特 殊国情背景下，中国迫切地需要进行一场农业改革，用来重塑并解放农业生产 力，保障粮食安全和工业发展。
1978年^一届三中全会顺利召开，全会确定了集中力量将中国建设成为社 会主义现代化强国的历史任务，中国社会主义改革开放时期正式揭开序幕，中 国经济自1978年改革开放开始步入飞速发展时期。在这一阶段，中国农村改革 成为了改革的旗帜。安微省凤阳县小岗村的“家庭联产土地承包责任制''打破了原 有束缚农耕生产力的制度约束，极大地解放了农耕生产力。此后，全国范围内 土地承包责任制取得到推广和执行。
①谨种华.宅基地流转与新农村建设[J].农村经济与科技,2008(08):28-29. 随着农村改革的逐步深入，改革所释放的巨大生产力使农民收入不断提高, 农民收入不断提高，农民宅基地和乡镇企业建设用地的需求出现大幅增长。在 这一阶段，中国不断增加对固定资产投资力度，据统计，1978年全国固定资产 投资总额约为669亿元，至1985年全国固定资产总投资金额达到2543亿元， 约为1978年总金额的4倍。土地存量已经不能同步满足居民生活和经济发展实 际需要，为满足建设类用地的供给，耕地用途变更的制度约束被逐步放开。据 不完全统计，在此期间，中国耕地面积首先出现负增长，出现了约5850万亩的 减幅。在这期间国家的土地政策，仍受到前期“以粮为纲"战略思想的主导。从 1978年国务院的《政府工作报告》中不难看中，中国政府仍是以开垦荒地为主 实现可用耕地的数量增加，进一步提高农业粮食产量；到1981年的《政府工作 报告》要求，中央开始提出珍惜土地、合理利用土地资源的政策，并限止农用 耕地被随意用作建设或他用，对乱占耕地进行住房和商业使用的行为及时提出 要求。同年，国务院正式下达《关于制止侵占耕地建议的通知》，通过行政手段, 对建设违规占用耕地现象做出了通报，明确提出了要保护中国耕地面积。1982 年，作为中央一号文件《全国农村会议纪要》中，首次提出耕地保护是我国的 一项重大国策。并且要求要严格控制机关、企业、团体、部队、学校、社队占 用耕地，对非法占用或不合理占用的必须加以纠正和处理。其作为改革开放以 来第一个涉农的1号文件，进一步明确耕地保护应作为国策(何立恒、鲍其胜， 隋铭明.2010)①。1982年，国务院在《政府工作报告》中措词更加严厉，将违规 滥用耕地建设房屋定义为当下农村发展中的两股歪风之一，并在1983年通过中 共中央发布1号文件，明确提出了耕地逐渐减少、森林植被破坏以及人口过快 膨胀为中国农村发展的三大重要隐患。
20世纪80年代前后，中国耕地处于问题频多的阶段，耕地面积因为人为非 规范化利用出现减少，非耕地土地资源出现生态破坏现象，人口的超预期增长 也为粮食安全存储提出了更高的要求。提高耕地保护地位，规范土地资源及用 途至关重要。1984年，国家通过农业区划委员会正式推出《土地利用再次调查
①何立恒,鲍其胜，隋铭明.《土地利用现状分类》在土地利用现状调查中的应用研究［几安徽农业科 学,2010(07):3742-3744.
技术规程》，其中对土地现有的利用状态作了分类，并给出具体含义，将土地正 式划分为耕地、园地、林地、草地、住房用地、商业用地等八类，初步实现了 土地分类管理，为我国耕地保护政策提供了技术手段上的支撑。
随着农村家庭土地承包责任制在全国逐渐推行开来，1978至1985年间，中 国的国内生产总值实现了年均增长超过13%以上。家庭联产承包制的顺利推广 实现了新型农村生产与经济关系，并且进一步明确了耕地产权关系，很大程度 上调动了农业生产发展的积极性，实现多劳多得，多种多收。中国粮食总产量 从1978年的30477万吨增长至1985年的37911万吨，人均粮食占有量从1978 年的317公斤/人提高至1985年的358公斤/人，同时农业总产值从1397亿元增 长至3619.49亿元，农村实现粮食逐年大丰收。但是中国耕地面积却首度出现了 负增长，农业耕地使用与城市化发展开始初现紧张局面。此外，由耕地数量不 足而引发政府和农业等学者开始关注并着力于探索农业耕地利用现状、生产条 件、土地质量等各方面问题，尤其是土地分类管理问题的解决，为后期各类耕 地保护政策的顺利出台提供了良好的技术支撑。
需要进一步指出，此时中国农业生产效率大幅提升，为乡镇企业的发展提 供了剩余资金和剩余劳动力，这一剩余生产力也为中国耕地保护后期的复杂性 埋下了隐忧。随着粮食安全压力的减小以及经济形势的好转，全国范围内非农 建设开始大面积、有计划展开，固定资产投入不断增加，大中小型各类项目快 速投产并逐步发展起来。这一短暂乐观也致使耕地保护在各级重视下有了被放 松的倾向。在生活条件持续改善以及生活质量的初步提高的积极态势下，农民 对住房产生了更高要求，房屋建造需求明显。工业用地及房屋建设的需求导致 耕地数量快速下降。根据不完全数据统计，在此期间，全国耕地面积净减少约 330万公顷，年均净减少值高达47.14万公顷。
1978-1985年为耕地保护的觉醒期，耕地保护觉醒期残留了许多前期“计划 经济"色彩，在耕地保护政策上并不能实现大开大合，耕地保护战略并未得到后 期“红线版”的重视程度，但也初步意识到耕地保护的重要性，比如1982年中央 一号文件《全国农村工作会议纪要》强调保护耕地是我们的重大国策，要爱惜 每一寸耕地，而1985年中央一号文件《中共中央、国务院关于进一步活跃农村 经济的十项政策》，则要求山区二十五度以上的坡耕地要有计划有步骤地退耕还 林还牧工作，耕地保护不仅限于耕地数量保护，耕地质量和耕地生态保护的意 识也逐步觉醒。该时期的耕地保护政策多由中央政府及相关机构以文件或报告 等规范形式分条列出，未有形成专门的、系列的耕地保护规章制度，从而导致 耕地保护条例不全，内容分散，比如1982年5月实施的《国家建设征用土地条 例》，其出发点和侧重点也是为了保障国家建设用地的需要，并未从完整意义上 表述耕地的保护政策(周连义，2011)①。这一时期的耕地保护措施点面不全，不 能够形成有效的全面协调实施，导致耕地保护制度实施严重不理想。仅1985年, 全国耕地总面积就减少了 1500万余亩，成为建国以来耕地数量降幅最为显著的 一年。
2.4耕地骤减与耕地保护政策发展(1986-1997)
1986年6月制定《中华人民共和国土地管理法》，1987年1月1日实施， 标志着中国土地管理进入了新的阶段。在1986年以前一系列耕地保护政策的基 础之上，中国粮食取得了丰收，粮食安全问题得到了一定的缓解。为本阶段经 济发展和农业改革提供了强有力的支撑。在1978-1985耕地保护政策觉醒期阶 段，耕地已经出现了大幅减少等情况。非农业化建设用地不断违规占用农业耕 地资源，虽已有前期相关政策陆续出台加以调控和监督，但在市场经济发展的 现实需要和重大经济利益面前，这种趋势入溃堤洪水，一发不可收拾。
1986年，中央发布1号文件《关于1986年农村工作的部署》，要求全国各 地相关部门快速启动并制定出严格的耕地非规范化占用控制管理条例；同年6 月制定《中华人民共和国土地管理法》，并与1987年初实施，首次以法律手段 对耕地保护进行要求，这标志着中国土地管理工作开始步入了法制管理新阶段; 1987年，国家对非农业耕地用土地做出计划，通过中央调控和计划形式实现对 非农占用耕地数量及其投放时间进行合理化掌控和发展跟踪；同年，国家土地
①周连义.耕地守住红线必须严格实施土地利用总体规划[J].决策咨询,2011(06):46-47. 管理局以报告形式正式启动对全国各种土地类型的利用规划工作，国家开始从 总体上层层深入，实现土地资源的合理分配；1988年，国家多部门（包括农业、 环境保护、国土管理、建设工业等）共同推出意见，意见表明在发展工业同时 严控占用耕地来实现建窑取利、毁田烧砖的行为；1988年，国务院发布《土地 复垦规定》，该规定再次以法律手段强制实施耕地保护政策，增加了破坏、毁坏 耕地的行为成本，很大程度上扼止了肆意毁田他用行为；1989年，国家发行办 法，以行政手段补充法律手段对违法使用耕地，予以严重处理，为耕地保护政 策再添砖墙；1990年国务院在年度《政府工作报告》中提出非建设占用农耕土 地的就承担耕地开发义务，维持国家耕地总资源保持在良好平衡状态；1991年 国务院进一步发布了土地管理法实施条例，严厉禁止在开垦区域内从事土地开 发工作，加强耕地保护法律力度；同年《中共中央关于进一步加强农业和农村 工作的决定》中明确要求保证本世纪末耕地面积稳定在现有水平上。对耕地保 护有了明确的数量要求；1992年，由国务院转批，由土地管理局和农业部撰写 的《关于在全国开展基本农田保护工作的指示的通知》正式颁布实施，首次明 确提出基本农田保护这一概念，同时要求在全国范围内开展基本农田环境保护。 1992年，国务院发布《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地扌畧荒的通知》，该通 知意在抑制时下的“开发区热潮”和“房地产热潮”的圈占土地歪风邪气对于耕地 的非农占用问题起到了积极的整治作用。
1993年，《全国土地利用总体规划纳要（1986-2000）》正式发布实施，这是 自新中国成立以来第一个全国土地利用总体规划的实施，其在协调各行各业用 地、耕地保护、土地合理开发利用等后备土地资源规划等方面起到了重要的指 导作用，这标志着我国在土地管理方面又向前迈出了一大步;1993年，主席令 （第6号）发布《中华人民共和国农业法》，再次将耕地保护政策上升至法律层 面，在经济、工业、建筑等行业发展的同时保障农用耕地；同年11月，《在中共 中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》明确提出建立基 本农田保护区制度。基本农田保护区包括商品粮、棉、油基地，名、优、特、 新产品基地和城郊蔬菜生产基地等；1994年，国家土地管理局的《征地工作会 议(吉林)》对推动征地政策的实施，加强征地工作的规范起到积极作用，通过 规范动作对耕地也起到了有效的保护作用；1994年，国家《基本农田保护条例》 出台，在前期耕地保护基础之上正式推出农田保护法律条例，该条例中以以耕 地保护为目标，在此基础之上实施合理化基本农田保护制度，开启了耕地保护 下的农田保护进程；1995年，国家土地管理局通过了《土地违法案件查处办法》, 其为土地违法案件的处理提供了有效法规性依据，从行政层面支持土地违法查 办；1996年，《关于进一步加强农田水利基本建设的通知》，明确规定了农田水 利基本建设的目标和任务，强调增强群众参与的积极性，加大对农田水利建设 的投入力度，加快改善农业生产条件，改善农耕生态环境;1997年，国务院曾 下发通知并暂时冻结关于占用耕地的审批，从根本政策空间进一步清算耕地占 用现象，强列遏制滥占耕地行为；同年，《土地利用总体规划编制审批规定》由 国家土地管理局正式发布实施，对基本农田保护区的规划要求作出说明，并以 规划的形式提供了耕地保护的依据；农业部发布《基本农田保护区土壤环境质 量监测技术方案》，为农田保护土壤环境质量监测提供技术手段，明确了技术规 程，便于快速、有效的启动基本农田保护区的土壤质量监测工作；同年《中共 中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，是我国第一个系 统实施耕地保护的行政法规，保护耕地就是保护我们的生命线。要严格控制各 类建设占地，特别要控制占用耕地、林地，少占好地，充分利用现有建设用地 和废弃地等。严格控制征用耕地出让土地使用权。土地问题涉及全民族的根本 利益，必须服从国家的统一管理。国家管理土地的职能只能加强，不能削弱。
要进一步改革和完善土地管理体制，加强土地管理的法制建设。国务院发布《全 国土地利用总体规划纲要(1997-2010),根据耕地政策执行情况及国家发展情况 对前期总体规划纲要内容进行修订，根据新规划内容，到2010年时全国的耕地 总面积计划约为12933万公顷以上(郭正涛、刘涛、付荣，2010)①。
在耕地保护政策的起步期，国家从法律层面、行政层面以及技术层面等多 次发布了不同形式、不同程度的耕地保护政策和土地管理规定，其不仅涉及耕
①郭正涛，刘涛，付荣.博弈论视角下的耕地保护制度与失地农民补偿体系研究[J].税务与经 济,2010(02):57-62. 地保护区的建立、土地使用审批前后端流程的规定及监督、耕地占用的恢复及 补偿等。此外，在耕地保护政策的起步期期间，中国首次对土地使用进行了全 面合理化的规划和布局，并随着国家实际发展需要进行规划修订，其从本质上 体现出中国逐步成长为具有土地前瞻性规定利用的更先进国家，在土地管理方 面又迈出了新的一步。
这一时期，经济改革在全国范围内全面铺开，经济快速发展带来更加旺盛 的各种用地需求，在各种用地直接影响耕地面积和耕地环境的情况下，耕地管 理制度被持续冲击和挑战。国家土地管理局在耕地保护政策中办演着至关重要 的作用，作为监管者和业务的实际负责部门，由其直接或间接发出的土地管理 办法及耕地保护规定多种多样，基本涵盖了当时土地所面临的各种情况，为土 地管理和耕地保护作出了重要贡献。尤其是，国家土地管理局的成立后，出台 T《中华人民共和国土地管理法》，这是我国土地管理方面的第一部法律文件， 标志着我国土地管理和耕地保护工作正式步入法制建设时期。1979-1987年间， 荆州耕地减少面积相当于一个县的耕地面积，“粮仓''荆州面临着严峻的耕地形 势。1988年，国家从痛处着手，确定在湖北省荆州市开始首批基本农田保护试 点工作，研究基本农田保护的可行性方案。1992年，经过4年的探索和改进， 基本农田保护方案逐步成熟在全国范围内开展农田保护工作，这为基本农田保 护制度的全面建立奠定了坚实的实践基础(谢婉菲、尹奇、鲍海君，2012)①。
在全国不断推出各种土地政策及耕地保护政策的作用下，1986中国的国内 生产总值为10275.18亿元，至1997年时中国国内生产总值已增长至78973.03 亿元，中国的国内生产总值达到了 20.08%的年均增率，如此大幅的增长率足以 让全世界都为之惊叹。良好表现反映在各行各业中，其中，中国粮食产量由1986 年的39151万吨增长至1997年的49417万吨，实现了人均粮食占有量从364公 斤到411公斤的突破；中国农业的总产值由1986年的4013.01亿元增长至1997 年的23788.40亿元；工业上总产值由3886.40亿元增长至1997年的25713.79亿 元，农业和工业增长皆超过5倍以上。随着国家经济发展的快速推进，国家经
①谢婉菲，尹奇，鲍海君.基于农户行为的彭州市耕地保护现状及影响因素分析[J]•中国农业资源与区
划,2012(01):67-72.
济实力不断提升，国内用于城镇建设、基础设施、农村建设、企业投资等各方 面的固定资产投资力度也不断加大，推进了中国的城镇化建设和工商业发展。
1986-1997年这一阶段，中国正处在由计划经济向市场经济快速过渡阶段， 可明显看出这一时期的耕地保护制度虽不断陆续出台并不时出现环环相扣、政 策相辅之势，但从整体而言依然欠缺系统性。此外，结合我国在这一阶段期间 发布的各类通知、文件及规定等，更大比例是运用行政手段和法律手段，经济 手段相对缺失，使用许多耕地保护政策空有其意难达其成，在执行和监管力度 上显得过于绵软。
综合来看，1986-1997年间，耕地保护政策的制定和执行都有着重大进展，
形成了“全面保护"与“重点保护聊目结合的良好局面。此外，耕地保护政策的推行 过程伴随着经济的快速发展过程，多种经济冲击对以粮食生产为主的农耕经济 造成了巨大影响。为了保障农民收入，在不乱占耕地的前提下，政府提供并主 导推动农业结构调整，以期改善农民收入水平。但在农业结构调整初期，由于 政策不到位、管理缺失、国内耕地资源多样化等原因，导致1987年耕地面积在 农业结构调整政策下严重减少。基于以上现象，中央迅速作出反应，下发通知， 力争遏制农业结构调整中对耕地占用的现象，使得耕地减少现象获得了短时改 善，但并未能根本解决耕地面积减少问题，后期耕地面积再次持续减少。在20 世纪90年代初，一度兴起开发区热潮和房地产热潮，加之受到农业结构调整和 自然灾害等因素，导致在该阶段内中国的耕地面积减少较多，出现了大面积的 耕地流失现象。根据中国国有土地管理局析出数据可知，1987-1995年间，中国 耕地面积共减少310.38万公顷。并且，由于城镇建设、农业结构调整以及自然 灾害等原因，耕地面积净减少约568.00万公顷。虽然在此阶段期间，通过农民 开荒、围垦等方式新增了 257.62万公顷耕地面积，但耕地面积的增加速度远小 于耕地面积的流失速度(黄朝明、董友琴，2015)①。
总体而言，中国是处于摸着石头过河阶段，一点一滴积攒经验。这一阶段 里虽然耕地保护制度存在以上多种问题及缺陷，但其多方尝试和多方突破的努
①黄朝明，董友琴.耕地破坏程度鉴定的主要问题及对策建议[J].上海国土资源,2015(01):36-39. 力还是非常值得肯定，并且也取得了不错的成绩，不仅将计划经济顺利转变为 市场经济，同时彻底改变了过去对耕地管理的无序和混乱现象，引导土地管理 逐步走向有序正轨。
2.5耕地保护形势恶化与耕地保护政策体系化(1998-2003)
1998至2003年，中国的耕地保护政策得到了空前发展。中国的国内生产总 值从1998年的84402.28亿元增长至135822.76亿元,实际年均增长率高达9.48%。 然而，伴随着国内生产总值大幅增长的却是粮食总产量的减产，由1998年的 51230万吨逐减至2003年的43070万吨。与20世纪90年代耕地保护政策逐步 推行以来的粮食生产量相比，2003年中国粮食总产量最少，为中国改革开放以 来粮食产量的第一次触底。与粮食产量的大比例滑坡相反的是，中国的重工业 经济和城镇化发展不断提高，以上的巨大变化基本可归因于1998-2003年期间的 密集型耕地保护政策。从1998年起，中国财政积极政策迅速地推动了中国的城 镇化发展，社会投资遍地生花，其中全国固定资产投资率达到年均38.4%,比世 界平均投资率水平还要高出约一倍左右。自1998年之后，六大林业重点工程陆 续启动，意在改善我国生态环境；农村居住条件发生大的变化，消费热情也空 前高涨。以上经济、政治、民生等需求对土地非农业应用提出了更高需要，为 耕地保护带来了巨大压力。在这一时期期间，农业结构调整、生态退耕、非农 业占用及自然灾害等因素的共同作用下，耕地面积减少量达幻7.98万公顷。虽 然以占补和开垦等形式使得耕地增加了 215.73万公顷，但出多入少，1998-2003 年耕地的年损失约为110.37万公顷，中国耕地仍然处于快速流失期。在耕地流 失和粮食减产的双重压力下，中国耕地保护政策需要更加严苛。
1998年，中共中央和国务院共同下发《关于继续冻结非农业建设项目占用 耕地的通知》，针对非农业建设占用耕地现象再次加大控制管理力度，致力于改 善土地粗放型利用和耕地闲置问题；同年，主席令(第8号)发布确立“十分珍 惜、合理利用，切实保护耕地“的法律地位和国策方针，以耕地动态平衡为基本 衡量线，通过对耕地用途管控、实行中央集中管理，并同步加强各级单位执法 力度和监督程度，着力实行基本农田保护策略，落实耕地占用补偿；1999年， 国土资源部先后发文，自国家阶段性土地计划以来，首次以国家年度计划的形 式对耕地他用进行管控，并通过下发对“土地管理法"有关问题的处理通知，对耕 地占用补偿平衡具体执行标准及内容、土地违法处置、闲置土地处理及基本农 田保护等分别发布通知和办法，进一步加快了耕地保护的政策系列，促进了耕 地保护政策的完善有效，具有重要意义;1999年，国务院发布《关于印发全国 土地利用总体规划纲要的通知》，打击以开发“果园''“庄园”等为名进行土地炒作 买卖等行为，防止出现耕地炒作现象；同年，由国土资源部和农业部联合下发 通知，强调基本农田护势在必行、行必贯彻的决心；1999年，国土资源部发布 《关于加强土地违法案件查处工作的通知》，进一步巩固和保护土地管理法对非 法土地案件处理的实施成果，护航中国耕地保护政策的顺利执行和良性发展。
1999年，国务院通过行政手段下发通知，加强对炒卖土地等形式的违法土 地转让现象的管理，维护耕地保护的良好环境，合理保护耕地；同年，国土资 源部再次形成关于建设用于的审查办法文件，利用行政手段严格规范基本农田 征用的程序，将耕地保护政策的执行落地到实处；《中共中央关于农业和农村工 作若干重大问题的决定》提出实现农业可持续发展战略，并严格保护耕地、森 林植被和水资源，防治水土流失、土地荒漠化和环境污染，改善生产条件，保 护生态环境。开始耕地质量和生态保护；1999年，财政部和国土资源部共同发 力，针对新增的建设用地施行有偿使用政策并对费用的收缴做出要求，明确费 用管理办法，其通过有偿支付行为方式，增加非耕地使用的成本，达到对耕地 进行保护的效果；同年，国土资源部针对土地开发整理工作和农业生产结构调 整工作分别发出通知，提出了建设用地项目应补充耕地及土地开发等，强调了 农业用地的管理工作，促进农业生产结构调整；国务院、国土资源部等多处中 央单位先后发布与耕地保护相关文件多达13个，是20世纪末期耕地保护意识 建立以来政策最为密集的一年。其耕地保护内容主要从土地管理、土地转换及 占补平衡、非法土地行为监管等方面多处开花，逐步形成较为体系化的管理内 容，实现了多处呼应，前后关联的联动效果（刘文，1998）①。同时也表明，中 央在这一时期着力加快耕地保护政策的建设和发展，意味着耕地保护政策正式 进入快速发展期。
2000年，国土资源部分别与国家监察部和农业部联合发文，针对违反土地 管理规定的行为给出行政处理办法意见，通过两大部门共同大力配合工作的方 式进一步加强地方政府破坏耕地保护的行为管理和处罚；同时对基本农田调整 规定给出了标准验收办法；同年，国土资源部主导发文，落实耕地补充的资金 等相关内容，加强指导并确保补充耕地政策能够真正落地，实现耕地占补的平 衡化；2000年，国土资源部制定《土地开发整理规划编制规程》，通过国家平台 统一土地开发规划的编制工作细则，提高土地规划的科学性；同年，国土资源 部发布相关通知，意在加强耕地保护的落实工作，同时针对各地区经济的快速 发展给出相关指导政策，强调目前经济发展与耕地保护多重关系的处理，并发 布相关文件，重点突出了基本农田的变更及登记制度；同年，国土资源部在《农 业综合开发土地复垦项目管理暂行办法》中为耕地的占补平衡的顺利实施提供 了文件依据。与1999年相比，2000年内，中国发布的耕地保护政策相关文件略 少，共计8个文件，但与之前相比仍显密集。其主要依托于1999年及之前耕地 保护相关政策的基础之上，从技术层面和行政层面重点突出并强化落实问题区 域，如破坏耕地保护行为的控制和监督，补充耕地的系列政策管理及规范等等。 经过1999-2000年连续两年耕地保护政策的集中突破，中国耕地初步形成了较为 完善的覆盖法律、行政和经济管制的耕地保护体系，且与中国现行经济、工业、 农业相适用的耕地保护政策（王兴运，2005） ®o但反观历史，随着2003年房地产 市场改革伊始，经济管制的底线不断被突破，耕地保护的账面平衡已然偏离了 原有设想。
2001年，国土资源部发布《全国土地分类（试行）》，在国家新型发展进行 的基础上，对耕地保护体系进行了进一步较全面的补充和突破；同年，国土资 源部通过相关办法，对土地征用做出公告要求，以公告方式加入群众对土地征
①刘丈谈民营企业的分配制度［几乡镇经济研究,1998（05）:30-31.
②王兴运.我国耕地保护的法律对策研究［J］.西北大学学报（哲学社会科学版）,2005（05）: 115-118. 用安置及补偿内容的监督；2001年国务院政府工作报告中要求保护好基本农田， 决不允许擅自将耕地改为非农用地，这是一条不可逾越的“红线2002年，国 务院发布意见，就进一步加强退耕还林政策给出若干指导意见，为后期正式发 布《退耕还林条例》政策的正式出台试水并收集汇总各方意见，需要一提的是, 退耕还林必然会直接影响到可用耕地的面积，如何平衡两者关系，实现耕地保 护与退耕还林两部分的同步顺利进行，需要因环境和条件而定；同年，国务院 在前期工作的基础上再接再厉，推出《退耕还林条例》，大张旗鼓的退耕还林政 策一度打击了农民耕地的积极性；2003年，国土资源部为了整顿土地市场，改 善土地市场工作的有序性，发布了相关工作方案，其中明确提出整顿重点为各 园区用地、非法占用的土地以及通过违法交易而获取的土地以及管理严重不到 位的土地等，使得土地整顿工作内容更加明确、也更具有针对性；2003年，全 国人大常委会就农村土地承包制定法文，为耕地使用权的流传提供了法律途径 的保护依据；同年，国土资源部先后发布关于农用地分等、估计及定级的规程 以及《耕地后备管资源调查与评价技术规程》等，通过一系列技术手段执行耕 地保护政策；同年，中国主要从法律手段和技术手段对中国农村土地承包法给 出合法规定，同时对农用土地的分等、估价、定级、及耕地后备资源等给出官 方政策标准，从技术手段对耕地进行了保护和管理。此外，国家还通过各类通 知对开发区土地应用及耕地非法占为建设用地等现象保护严厉打击，并进一步 加大了土地及耕地使用的监管力度，并首次提出了关于基本农田保护的“五个不 准"，为基本农田保护保驾航。
2.6耕地保护政策进入系统化完善阶段(2004-)
从2004年到2007年间，从我国耕地情况来看，通过增减相抵最终年均净 减少公顷数为41.43万，其中以农业结构调整以及开发整理复垦所增加的耕地数 量为217.3万公顷。基于这一背景，政府强化了在耕地方面的调控与管理，自 2004年起相继出台一系列的调控政策，旨在对税收政策、金融、土地领域实施 更为全面、力度更大的监管。政府将切入点放在了房地产领域，积极创设良好 的房地产市场监管环境，通过增税、加息等一系列措施从源头上控制房地产供 应，降低房地产投资热度。政府展开上述工作的主要目的在于促进房地产市场 的良性发展，推动房地产产业步入成长周期的成熟发展阶段，对土地市场综合 治理和整治问题给予了高度重视，认为应该在半年左右的时间内落实此项工作， 通过农用地转非农建设用地暂停审批处理，确保治理整顿期间检查与整改工作 能够高效率的进行，有效排查存在问题的环节，在完成整改验收工作之后，以 规定整改标准来对相关项目提出要求，充分发挥国务院的协调管理作用，有效 约束该领域的活动，确保农用地转非农建设用地的规范化发展。
关于耕地质量问题，2004年，《中央关于促进农民增加收入若干政策的意见》 中明确提出，各级政府应该积极落实耕地保护制度、应该致力于耕地质量的全 面提升。与此同时，出于对基本农田开发与建设的考量，上述文件还提出了国 有土地出让金划拨的意见。同年，《关于深化改革严格土地管理的决定》颁布， 主要从如下几个角度着手，积极的展开了控制与规定，分别为：保障农民利益、 严格土地执法、完善责任制度、强化规划管理、促进集约用地等。为了促进上 述文件的顺利实施，国土资源部也发布了一系列的配套文件，对新增建设用地 有偿使用费、土地出让金等问题做出了明确规定。国土资源部顺势颁布一系列 文件，2005年《省级政府耕地保护责任目标考核办法》印发，主要就基本农田 保护面积、耕地保有量的规划做出了重点指示，要求积极落实第一责任人制度, 确保省长（主席、市长）能够肩负起自身职责，主动促进此项任务的实施。地 方政府耕地保护目标责任制度的顺利实施，依赖于国家土地督察制度的助推作 用。新增建设用地土地有偿使用费问题在2007年起得到了有效的约束，对土地 有偿使用费管理问题提出了明确的管理标准以及监督机制。与此同时，为了促 进中西部地区的发展，新增建设用地土地有偿使用费也向此地区进行了适度倾 斜，粮食主产区也得到了一定的财政优惠。参考国家以及省级所确定的土地开 发整理重点任务，为基本农田建设以及耕地开发建设提供强有力的资金支持。
2006年，《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》正式颁布，主要就耕 地保护问题做出了重点指示，规定内容主要集中在如下几个方面，分别为：新 增建设用地有偿使用费的征缴及使用、土地出让金的规划与使用、耕地占用税 的征收与管理等，就耕地质量建设等问题做出了重点强调。关于耕地保护责任 制的落实问题，在《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若 干意见》(2007)中有着重点规定，在同年的《政府工作报告》中也就全国耕地 红线问题做出了明确规定，有效约束了全国耕地数量。
为了提升国内耕地保护力度，国家相继于2007年以及2008年颁布了多台 法律法规，对基本农田保护以及耕地保护做出了提纲挈领式的指示，具备代表 意义的文件有：《城乡规划法》、《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发 展农民增收的若干意见》、《耕地占用税暂行条例》等。在此基础上，有效促进 了耕地保护力度的提升。政府耕地保护责任目标考核制度的顺利落实，依赖于 《土地调查条例实施办法》、《土地调查条例》等文件的助推作用。
耕地保护的共同责任机制于2009年正式形成，为各省耕地计划的实施与管 理提供了强有力的指导，提出了年度考核计划，有效的约束了建设用地以及耕 地使用情况。2007年重新修订的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》对征 税标准做出了上调规定，强化了征收管理力度，主要就土地整理复垦开发基金 的筹划与管理问题做出了指示，并就年度土地利用计划的编制问题做出了说明， 强调了差别化管理的重要作用，认为应该逐步减少新增建设用地占地耕地的计 划指标，积极落实“以补定占'啲政策，逐步构建健全的、完善的、科学的耕地占 补平衡倒逼机制。为了落实政府耕地保护责任制，2010年，中央1号文件中对 部门参与考核情况给予了明确说明，提出应积极构建保护包场机制，坚守耕地 保护红线，逐步实现基本农田的永久性保护机制。耕地质量建设与管理工作责 任的落实问题，从宏观角度来看，步入这一时期后，耕地保护逐步倾向于微观 角度的技术性规定制度建设层面。关于占用耕地的非农建设用地补充耕地方案, 在《耕地占补平衡考核办法》中有了明确的细化，此文件颁布于2006年。次年, 《关于做好耕地地力评价工作的通知》正式颁布，主要就耕地地力评价、耕地 管理责任落实等问题做出了重点指示。《土地调查条例》、《土地调查条例实施办 法》这两部文件主要就土地调查工作给予了明确的说明与规定，上述两部文件 相继颁布于2008年以及2009年。为了确保耕地质量验收评定工作能够有法可 依，《关于印发补充耕地质量验收评定技术规范（试行）》的通知》正式出台， 这标志着，自2012年之后，此项工作正式具备了技术性的指导。
为了确保土地整治规划编制工作能够高效率的实施下去，《市（地）级土地 整治规划编制规程》、《县级土地整治规划编制规程》顺利出台，为其提供了强 有力的规划与指导。从政策动向来看，在这一时期，国家在耕地保护领域迈入 了新的历史时期，就基本农田保护问题做出了进一步的强调，在各级政府的积 极促成下，耕地保护传统机制与创新机制有机交融在一起，焕发了新的活力。 步入新时期以来，我国在基本农田保护领域展开了持续的探索，《基本农田划定 技术规程》、《高标准基本农田建设规范（试行）》的出台，标志着我国在基本农 田建设领域迈出了历史性的一步，正式将此问题上升至国家的高度上来予以规 定，上述两部文件重点强调了如下几项内容，分别为：建设条件、公众参与、 绩效评价、建设目标、档案管理、建设程序、归属管理、技术要求、建设内容 等；为了确保建设任务的顺利落实，2012年，《全国土地整治规划（2011-2015 年）》对耕地保护任务做出了任务分解指示，认为应在此阶段完成4亿亩高标准 基本农田建设任务,，同年四月，第一个高标准基本农田建设年度计划顺利下发, 计划制定部门为国土资源部以及财政部门，就2012年的年度建设指标做出了明 确的规定；同年六月，《关于加快推进500个高标准基本农田示范县建设的意见》 顺利面世，高标准基本农田建设工作迈入新的高度，“农民参与、整县推进''的新 模式正式开启（唐正芒、李志红，2011）①。2016年，《全国土地利用总体规划纲 要调整方案》正式发布实施，土地利用规划计划主要集中在三个方面：一是持 续推进土地利用总体规划完善调整。重点规定与强调的内容分别为：基本农田、 建设用地结构的布局优化；建设用地总规模指标；基本农田保护面积指标；全 国及各省、区、市规划调整后的目标年的耕地保有量等。二是持续加强土地计 划管理的力度，促进此项工作的顺利实施。同年，《土地利用年度计划管理办法》 正式发布实施，该办法突出了计划和规划的相关性，创新了多项具体制度，细
①唐正芒，李志红.简论改革开放以来党和政府对耕地保护的认识与实践[J].中共党史研究,2011（11）:26-36. 化了计划管理的程序，强调计划对规划的落实作用；统筹安排了 2016年土地利 用计划指标，进一步落实了土地计划激励和支持政策。三是编制完成了京津冀 协同发展土地利用总体规划，作为近期京津冀协同发展土地利用的行动纲领。
2016年，耕地保护政策主要集中在三个方面：一是出台了《关于全面划定 永久基本农田实行特殊保护的通知》。明确提出永久基本农田划定的目标任务、 规划调整与划定工作的关系，强调了对永久基本农田实行特殊保护和切实落实 全面划定各项任务的要求。二是进一步完善了耕地占补平衡制度。《关于补足耕 地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》正式由国土资源部颁 布实施，明确提出通过旱改水等改造措施，对现有耕地质量进行提升，以提质 改造和数量补充相结合的方式落实耕地占补平衡任务。三是强化耕地的生态环 境管护。出台了《关于健全生态保护补偿机制的意见》、《土壤污染防治行动计 划》等文件的顺利实施，从用地标准、农地挖潜、土地供应规划、管控计划安 排等几个方面初步构建了人与地相对应的挂钩机制的政策框架。《关于落实“十三 五''单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的指导意见》中明确提出相对 2015年末，2020年末，各省（区、市）单位GDP地耗比要下降要至少达到20% 水平，基本确定了不低于4.36%的年度下降目标，随后国家土地资源主管部门相 继印发了《关于进一步完善城市停车场规划建设和用地政策的通知》和《关于 推行节地生态安葬的指导意见》，出台了《光伏发电站工程项目用地控制指标》 等文件，进一步完善了非农项目的节地用地标准。
2017年《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中明 确指出，耕地保护要牢固树立新发展理念，坚守土地公有制性质不改变、耕地 红线不突破、农民利益不受损三条底线，坚持最严格的耕地保护制度和最严格 的节约用地制度，像保护大熊猫一样保护耕地，着力加强耕地数量、质量、生 态“三位一体”保护。牢牢守住耕地红线，确保实有耕地数量基本稳定、质量 有提升。到2020年，全国耕地保有量不少于18.65亿亩，永久基本农田保护面 积不少于15.46亿亩，确保建成8亿亩、力争建成10亿亩高标准农田，稳步提 高粮食综合生产能力，为确保谷物基本自给、口粮绝对安全提供资源保障。耕 地保护制度和占补平衡政策体系不断完善，促进形成保护更加有力、执行更加 顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局。进一步的，在十九大报告中强调完成 生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。严格保护 耕地，扩大轮作休耕试点，健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，建立市 场化、多元化生态补偿机制。而2018年中央一号文件《中共中央国务院关于 实施乡村振兴战略的意见》中进一步明确指出，要全面落实永久基本农田特殊 保护制度。健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，分类有序退出超载的边 际产能。扩大耕地轮作休耕制度试点。改进耕地占补平衡管理办法，建立高标 准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机 制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脫贫攻坚成果和支持实施乡村振兴 战略。
2.7耕地保护进程中耕地保护政策的问题总结
回顾新中国成立以来我国耕地保护政策的发展途径与演变历程，结合我国 改革开放后对于耕地保护政策的调整与转变进行匹配性系统分析，整体而言， 我国自改革开放后，经历了 1978-1985年政策起步与人民耕地保护的觉醒期与意 识建立阶段，1986-1997年耕地保护政策的深化与完善，1998-2003年耕地政策 的落实与巩固阶段，2004年之后，法令逐步完善与执行日益到位。然而我国耕 地资源短缺，目前我国虽然已经具备了比较完善的耕地保护政策体系，耕地保 护体系从法律法规到行政管理已经较为健全，但是从经济层面的分析和切入还 相对不足，经济层面以管制为主。面对蓬勃发展的经济环境，土壤流失与环境 污染难以避免，人地资源矛盾依然激烈，为确保我国粮食安全及土地的永续使 用，实行严格的耕地保护是必然的模式与途径。本章节透过耕地保护、政策研 究与制度的基本界定与疏理，结合产权理论、制度变迁为梳理途径进行深入系 统性分析。
耕地保护与粮食安全息息相关。必须从国家层面加强管控，面对从中央政 府到国家再到地方的经济利益，耕地保护应当丰富其经济学分析以及经济发展 机理的研究。结合本文第二章的理论分析，本文认为利益关系的偏向往往会造 成制度供给的数量与质量的变化，进而造成市场上耕地使用的平衡被破坏。从 制度分析的层面看，健全的耕地保护制度是系统性的保护，同样也会由于交易 费用、经济利益等因素被破坏。因此基于国家安全与社会稳定，中央通过耕地 资源总数的规划，维持社会稳定与确保粮食供给安全，以确保耕地持续性供给, 以满足国家经济持续发展与人民基本生活需求。另外，基于耕地保护政策，国 家可以从中获取资源保护的正当性，包括水源、空气、生态保育等效益。
在梳理中国耕地政策变革的途径与脉络上，本章对于现阶段耕地保护政策 进行主体梳理，主要推动主体包括中共中央、国务院、国土资源部、农业部等 相关机构部门，或独立或相互配合成为耕地政策保护的必要条件与坚实基础， 根据我国的《土地管理法》，土地的管理由中央政府统一行使，各级政府则是分 级代管。在耕地保护过程中，中央角色为委托人，地方则为代理人。虽然地方 政府在某种程度上为制度的供应者，但更多时候为制度的实际执行者。结合本 文第二章的理论分析，由于中央与地方角色的不同，其追求的目的与条件也会 与中央存在差异，地方政府最主要是完成中央所传递下的任务，包括耕地保护、 粮食安全、生态保护、社会安定等目标，随著经济增长与发展，地方与中央在 耕地使用标准上容易产生矛盾，在以GDP为主要政绩考核的体制下，面对耕地 非农化产生的经济利益与保护耕地所消耗的经济成本，使得地方政府朝向追求 利益最大化的途径，进而弱化耕地保护的执行力度，甚至默许辖内用地单位违 法侵占土地。对此，虽然从中央到各部委印发了一系列涉及到具体处罚和行政 监管的办法，但在重大经济利益面前，投机的行为依然屡禁不止。
总体而言，直到改革开放之后，土地利用与制度才逐渐被确立下来，但与 其他国家相比，虽然我国在耕地保护上采取最严格的保护政策，政府通过制定 法律，将我国耕地进行有效保存，但是耕地保护法主要是通过土地行政法、土 地经济法和土地民事法三种形式。根据相关规定制定占用耕地的补偿机制，其 受制于城乡二元经济的巨大差距，对耕地保护的利益相关者之间的激励约束严 重不均衡。另一方面，通过土地管理法规，给予非法占用土地的人处于判刑或
罚金处罚，对于违反耕地保护的行政政策却不像法律规定那么严格。
耕地保护的行政措施包括行政审批及行政责任制度。在有关行政审批方面, 又可以细分为4个主要政策：一是土地宏观调控。透过中央与地方根据宏观条 件调整土地使用的相关政策。二是农地转用审批规定，农业地转用需要透过相 关行政审批执行。三是土地开发复垦政策，透过对于未使用土地进行开发与合 理配置，增加土地使用面积。四是占用耕地补偿政策，透过缴纳一定复垦费用， 将原不能复垦或不符合规定的区域，进行相关转用或补偿。行政责任制度则有 两点要件：一是耕地总量动态平衡，其基本精神就是维持全国耕地总量，虽然 近代城镇化与工业快速发展，需要使用大量土地，但是相对应要将所占用的土 地等比例的返回相应的耕地面积，此返还不只是数量，同时也要求相应的质量, 并由国家相关的土地管理部门验收。二是耕地保护目标责任制，针对不同耕地 责属不同层级的政府管理，并明确各级政府的责任，以落实耕地保护政策。
农户作为使用耕地的微观单位，是直接使用耕地资源与耕地保护的承担者, 对于农户而言，耕地保护存在两个目标，一方面是合理使用土地，以耕作获利； 另一方面，耕地做为农户的资产，是他们财富的来源累积。现阶段农产品价格 和耕作风险都不足以激励农户进行耕作行为，耕地保护对于农户而言，并未突 显出其社会意义与经济价值，抑制了农户耕地保护的积极性与意愿，对于非农 化所产生的极大利润，农户宁可追逐更高的经济效益而忽视耕地保护的重要性。 农户自身权益未获得适当保障，农户对于耕地保护积极性降低，使得耕地保护 从中央、地方、农户在政策执行上产生滞后或缺失。随著经济活动的丰富与制 度的改变，地方政府与农民逐利的矛盾日益激烈，同时地方政府与中央政府在 利益博奕中产生了新的均衡结构，基本上都是为了追求各自利益造成的利益结 果。
在我国早期计划经济体制下，国家对于土地具有实质垄断特征。在以重工 业发展为核心发展模式下，耕地保护的意识不足与执行效果不佳，耕地保护政 策的内容也较为零散，目前仍缺乏完整的耕地保护系统，我国的耕地保护大多 存在于各地方政府，缺乏统合的法律与配套措施，对于耕地法规不完整性主要 存在于3个方面：一是农村耕地产权配置问题。主要包括土地的使用权、所有 权、收益权等，我国耕地制度是以家庭联产承包制，农户拥有土地的经营权， 相较于过去的人民公社体制更提高了农户生产效益与意愿，但是仍出现许多问 题，包括耕地产权归属、补偿金分配不公平、土地使用不正当等，使得农户遭 受到不合理的待遇。二是耕地总量动态平衡的失调。耕地总量动态平衡是为了 维持我国耕地总量与现况所提出，但是我国耕地各地差异甚大，如东三省土壤 肥沃、耕地资源丰富，而沿海地区耕地有效使用面积相对不足，耕地的后备资 源较为缺乏。另外，若采取还地于农、复垦耕作的形式，将使用度较低的工厂、 建筑拆除还农，其土地资源已遭受破坏，还农复垦的效益较低。三是耕地保护 激励不健全。中央与地方对于耕地使用与期许有显著差异，地方政府为追求政 绩效益，往往将所属耕地朝向非农化路径，以提高经济利益最大化，而对于耕 地保护中央并未给予有效的奖励机制，导致地方政府对于耕地保护能动性不足。
在耕地保护起点上，中央政府旨在增加全社会服利水平，地方政府则以地 区发展和政绩来图求中央的关注，而农户则追求个人利益最大化，各方利益相 关者彼此之间的利益诉求与目的不同，在改革开放的过程中，地方政府权利产 生很大的改变，一方面，地方政府具有更高的决策权主导当地的公共事务，另 一方面地方政府与农户之间为直接管理的权力组织，在一定程度上也影响中央 政府的利益供给。在经历了各阶段的耕地保护政策完善与执行的基础上，中国 耕地保护政策体系应当被配以规范性、惩罚性、弹性的机制，对于耕地保护政 策的实践提供最有效的激励兼容作为支撑。本章透过政策的梳理与分析，从制 度与现状的平衡和政策供给的角度，分析了中国耕地保护政策的演进过程与路 径，从中凝练出中央、地方、农户之间对于耕地保护的基本意识与目标，将多 重利益博奕理论作为研究的理论导向，平衡中央、地方、农民之间的利益关系， 为之后的耕地政策的制定与推进提供基本的技术支持与条件。
从前文的分析总结中，可以发现，我国耕地保护政策的制定和动态调整都 具有明显的政策主导性，一方面政府在政策制定上具有决定性作用，多元市场 主体的参与度严重不足，另一方面，政府根据自身的发展诉求制定与调整耕地 政策，使得耕地保护产生了合理动态调整机制。自改革开放以来，中央对于耕 地保护的相关政策已超过上百条，内容包括耕地数量、经济规划、法律限制等 综合要素的运用，但事实上，我国耕地的流失问题仍然严峻。而面对此情况， 单靠中央的耕地保护政策是无法遏止在经济市场化所造成的制度绩效的不健 全。现阶段我国耕地保护的相关法令多元且涵盖广泛，耕地保护体系已经较为 完善，但对于我国的耕地保护的绩效仍显不足，主要是实际政策供给与多元主 体的需求之间存在显著差异，地方政府在追求利益最大化的过程中，往往曲解 或是拖延中央政府制定的耕地保护政策，最终造成虽有法令而无从执行等弊端O 其实以上问题更倾向于经济问题，简单的从政治和法令的角度进行分析，难以 解决这一现实困境。
第3章中国耕地保护政策的主要矛盾及其经济学解释
3.1中国耕地保护政策面临的主要矛盾分析
3.1.1农业生产力落后与人口基数的矛盾分析
劳动者是生产力诸要素中最活跃的要素。中国耕地保护乃至中国农村问题 最核心的矛盾都是人口基数过大、农村人口日益增长的物质需求与社会物质供 给总量之间的矛盾。资源的有限性是硬约束条件，其贯穿于科技史和经济社会 发展史，提升资源的有效配置是人类科技、经济和社会发展的发展逻辑主线。
在我国耕地保护政策面临的首要矛盾，主要体现为农业生产力落后与人口 基数的矛盾，我国农业技术落后，集约化程度很低，基础设施薄弱（陈爱雪， 2016）。①并且大量的劳动者并未形成足够强大的生产力，一方面劳动者与科技 要素的结合不足，农业现代化水平相对落后，另一方面受制于农耕时节的周期 影响，大量的农业劳动者的劳动力输出受到了自然规律的限制，生产力需要与 自然规律相适应，生产总量增长优先的情况下，人均生产力水平受到了更大的 限制。根据马克思主义基本原理，在人均生产不足的情况下，耕地的价格有可 能会被折损。
表3T 近年来中国农村人口、耕地及增加值占比基本情况
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
农村人口（亿） 6.94 6.79 6.65 6.51 6.36 6.22 6.09
耕地面积（百万公顷） 135.38 135.27 135.24 135.16 135.16 135.06 134.99
人均耕地面积（公顷） 0.08 0.08 0.08 0.08 0.08 0.08 0.08
农业用地（亿公顷） 5.24 - - 6.46 6.46- 6.46 6.45
耕地面积/国土面积（％） 11.79 11.78 11.78 11.77 11.77 11.76 11.75
耕地面积/农业面积（％） 20.97 - - 20.92 20.92 20.90 20.92
农业人均增加值（美元） 520.71 544.96 - - 784.67 — 1464.9
农村人口/总人口（％） 52.14 50.75 49.48 48.19 46.87 45.60 44.42
农业增加值/GDP （%） 10.33 10.1 10.04 - 10.01 9.16 8.99
数据来源②；中国宏观经济数据http://finance.sina.com.cn/worldmac/.和第二次全国农业普查 数据汇总而来。
①陈爱雪•国际农产品价格波动对我国的影响及对策[J]•经济纵横，2016 （02） : 102-107.
②其中农村人口/总人口百分比、耕地面积/农业面积百分比通过计算而来。“-”表示数据缺失，由于本节旨 在说明近年来的实际情况，离散数据能够满足对比需要，在本节不进行时序和面板数据整理。
结合上表3-1,不难发现虽然中国农村人口在持续减少，但是中国农村人口 占总人口比重，还远远大于耕地占国土面积比重，汇总牧副渔，中国农村人口 占总人口比重，也远大于农业用地占国土面积比重。2014年前后，中国农业增 加值虽然经历了大幅度上涨，但是总体人/年均水平仅8000元人民币，农业增加 值占GDP比重徘徊在10%左右,一方面表现出中国三次产业升级态势比较乐观, 另一方面相对其人口基数和当今中国的物价水平，农业的价值实现和人均价值 回报严重不足。激励不足会致使农村人口的农业从业意愿严重不足，耕地作为 农业的根基，也是相对更加辛苦，受自然条件限制最多的生产活动，农村人口 的耕地意愿严重不足并呈现下滑态势。在调研和农村基层管理中，也能明显感 受到，目前农村人口的耕地意愿严重不足，劳动力的主观能动不足对生产力发 展造成了难以估量的损失。
表3-2中美日澳四国农村人口（亿人）一览
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
中国 7.22 7.08 6.94 6.79 6.65 6.51 6.36 6.22 6.09
美国 0.56 0.56 0.56 0.55 0.55 0.55 0.59 0.59 0.59
日本 0.16 0.14 0.13 0.12 0.11 0.11 0.96 0.89 0.83
澳大利亚 0.024 0.024 0.024 0.024 0.024 0.024 0.025 0.025 0.025
数据来源：中国宏观经济数据 http://finance.sina.com.cn/worldmac/.
表3-3中美日澳四国人均农业增加值（美元）一览
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
中国 472.15 498.5 520.71 544.96 -- -- 784.67 -- 1464.9
美国 41500 45900 52200 51400 -- - -- - --
日本 36800 42100 4.0800 40400 - -- - -- --
澳大利亚 27800 29500 34500 35200 -- 54400 48600 52700 59200
数据来源：中国宏观经济数据 http://finance.sina.com.cn/worldmac/.
结合上表3-1、3-2和3-3不难发现，我国农村人口数量远超美日澳等国，
农村人均用地劣势明显，然而人均农业增加值，与美日澳等国相差几十倍。不 论是从资源占有，还是从价值增值，中国农业生产力落后与人口基数的矛盾都 非常显著。从上表3-1、3-2和3-3中也能粗略算出，日本的高农业生产率特征， 澳大利亚与中国农业生产率相近，美国农耕大国等特征对中国农业发展和耕地 保护都具有借鉴意义，在后续篇章深入分析，重点讨论。
3.1.2农产品贸易与农业保护的矛盾分析
在农业人口基数过大，人均耕地和产出水平严重不足的情况下，农耕劳动 者的积极性被挫伤，面对农业人口基数过大这一短期内无法改变的现实情况， 推动大规模机械化所造成的劳动力闲置和土地集中又让国家难以承受。综合而 言，中国农业人口的耕地资源占有和农耕生产率都很低，农业生产和农业发展 都处于比较低的水平，全球竞争力非常低，这一态势难以通过机械化和新兴科 技等手段得到扭转。随着中国加入WTO,中国的全球化步伐不断加快，我国农 产品市场准入政策限制明显弱化，农产品贸易保护水平显著降低。①农产品贸易 自由化与农业保护的矛盾日益凸显。
近年来，由于国内外农产品价格差距提供的潜在利润空间，农产品进出口 逆差被持续放大，大宗农产品甚至呈现出全面净进口的态势。2015年，大豆依 然保持高度对外依存，油菜籽进口达到439.6万吨、大麦进口甚至高达1073万 吨棉花进口达到147.5万吨、食糖进口达到483.8万吨；三大主要粮食更是连续 4年净进口态势，大米进口达到338万吨、小麦进口达到301万吨、玉米进口 达到473万吨，国家粮食安全已经达到了必须得到重视的水平（张明军、钟乐 2016）。虽然农产品贸易具有保障国内有效供给、缓解国内资源和环境压力、促 进产业结构调整的积极功能，但是随着国外农产品在我国农产品消费占比的持 续提升，开放市场对本地市场的影响与关联格局也已经形成。以粮食为主的农 耕产品在国家粮食安全中的国内主导地位被逐步撼动，更棘手的问题是价格冲 击下，我国农产品弱竞争力面临的潜在淘汰风险，这将成为粮食安全的重大隐 患。价格冲击以食用糖为例，在进口食糖的价格冲击下，2011年起国内糖价被
①汪明珠•我国农产品进口贸易政策的保护水平与结构——基于贸易限制指数的研究[D].山东大学，2015： 126-127.
迫以国外糖价为基准，一路下滑，平均价格由2011年的每吨6147元下跌至2014 年的每吨4100兀，跌幅高达近34%o由于我国没有对蔗糖设置保护价格，并且 在2011和2014年之间的连续三年调低了甘蔗收购价，致使甘蔗和蔗糖市场价下 跌至成本线以下。这对蔗农来说几乎是灭顶之灾，蔗农的耕种积极性被严重挫 伤。更严重的是这一亏损局面将会导致农户破产，从而波及到蔗糖产业及产业 链上下游相关的各个环节。(张明军、钟饪，2016)。①然而，这并非来源于外国 的恶意贸易输出，蔗糖的主要生产国并未对蔗农和蔗糖产业提供补贴，作为蔗 糖的主要生产国，泰国和巴西的甘蔗收购价仅为每吨200元到每吨250元不等, 与我国的甘蔗收购价相比，处于显著成本优势水平。②并且我国农耕产品加工产 业整体竞争力很弱，巴西的食用糖生产成本仅为每吨1963元到2244元，泰国 略高，约每吨2080元到2310元，远低于我国的每吨4380元到4690元水平。③ 总体来看，主要粮食产品贸易逆差的持续拉大，也必将形成进一步的贸易价格 冲击。由于我国农业生产力落后和农业人口基数过大这一根本矛盾，农耕产业 的竞争力在一段时间内不会出现显著的提高，农产品贸易必将造成国内农产品 价格持续走低，甚至低至成本线以下，在农业保护政策供给缺失或低效的情况 下，农产品出现滞销卖难和库存积压严重等情形，加工企业和生产者的利益严 重受损，必然会导致本国农业逐步退出市场竞争，耕地保护政策的国家粮食安 全目标将难以为继。
耕地保护政策可以被理解为国家粮食安全的保障，但国家粮食安全的核心 是农耕产业安全问题，在农业生产力和生产效率难以短期迅速提升的情况下， 开放农产品贸易必须辅以与国家粮食安全相适应的农业保护政策。农耕产品贸 易与农业保护之间的矛盾是当前中国耕地保护面临的衍生矛盾，是政策目标和 政策供给的错配，在主要矛盾短期内无法解决的情况下，具有辅助性质的次要 矛盾也未得到解决。
①张明军，钟铉•全球化背景下中国农业产业损害分析及对策[J]•农业展望，2016 (11) : 79-84.
②朱新鑫，李豫新.中国与中亚五国农产品贸易竞争性和互补性分析[J].国际经贸探索，2011 (03) : 17-22.
③孙致陆，李先德•经济全球化背景下中国与印度农产品贸易发展研究——基于互补性、竞争性和增长潜力 的实证分析[J].国际贸易问题,2013 (12) : 68-78.
3.1.3二元体制造成的农产品价格扭曲与激励不当
1979年诺贝尔经济学奖得主刘易斯，在其1958年出版的《经济增长理论》 一书中，全面的分析了影响经济发展的各项因素，指出发展中国家经济的典型 特证是具有二元经济结构，即弱小的现代工业部门和强大的传统农业部门同时 存在。二元经济可以通过自身的劳动力成本的优势，雇佣廉价劳动力，从而促 进现代资本主义部门的迅速成长。①拉尼斯和费景汉进一步拓展刘易斯的二元经 济理论。刘易斯二元经济模型被详细拆分为三个阶段：第一阶段，农业部门普 遍存在隐性失业，可以向现代工业部门提供有比较多的过剩劳动力，农耕劳动 力的供给弹性接近无限大，剩余劳动力致使农耕劳动的边际生产率趋近于零； 第二阶段，农业部门中逐渐形成生产剩余，二元经济的工业优先发展倾向，使 得工业部门能够得到较快的发展，在工业部门能够吸纳就业的情况下，农耕劳 动力向工业部门转移；第三阶段，通过就业的转移，农业部门的过剩劳动力被 逐渐消化，工业部门的快速发展也能够为农业部门提供生产资料和装备支持， 工业部门和农业部门逐步实现共同发展，从而二元经济完成了向两部门协调发 展的转型。在此基础上，随着工业部门通过生产资料和装备对农业部门的改造, 农业生产力大幅度提升，农耕劳动生产率提高，农耕劳动力进一步被挤出，工 业部门实现了对农业部门的反哺，从而经济发展的效率与公平实现了统一。
改革开放以来，为加速工业化和现代化，中国采取了具有显著二元经济特 征的发展模式。平新乔（1988）指出，二元经济下，中国农业商品率极低，农 村存在大量隐蔽性失业，农产品价格上升必然抑制工业扩张，因此，农民贡献 廉价产品，且丧失个人发展机会这一问题被选择性忽视。农业的弱势地位进一 步巩固和强化了本早已悬殊的二元经济结构。②从改革开放至今，城市经济和第 二、三产业迅猛发展，然而农耕部门并未实现刘易斯设想的（转折）反哺效果。 农产品与工业产品在流通和定价中的不平等地位也没有得到根本性地扭转。在 农业生产力落后、农耕劳动力相对过剩、农产品贸易进一步冲击农产品价格的 情况下，二元经济相对轻视农耕部门的发展理念直接导致农耕产业既无竞争力
①苏东水•产业经济学[M].北京：高等教育出版社，2000： 227.
②平新乔•农产品短缺——二元经济转换过程的障碍[J].天津社会科学，1988 （05） : 18-23.
又缺乏扶持力度。
农产品的价格扭曲还带来了三大严重问题：第一，土地价格鸿沟。农耕产 品价格扭曲直接折损了农耕用地的价格，土地由于性质差异和定性制度壁垒的 存在，从而造成了农耕土地和其它类型用地的巨大价格鸿沟，价格作为利润实 现的基础，催生了土地违法违规变更和利用；第二，市场机制被破坏，资源高 效配置的手段丧失。农产品价格扭曲致使市场对农耕活动长期激励不当，激励 约束机制的偏颇致使市场机制在农产品领域被严重扭曲，市场机制的部分功能 丧失对农业部门发展造成了无法估量的损害，农耕产业的发展相比城市经济落 后了一个时代。第三，农耕劳动力流失严重，农村发展必须要面对人力资源的 弱势格局。农民付出同等劳动获取的回报差异巨大，在城市快速发展能够吸纳 就业的情况下，激励不当直接使得从事农耕活动的劳动者转向其它领域，青壮 年农耕劳动力流失的问题已经成为困扰目前中国农村发展的重大现实问题。
3.1.4耕地保护限制与农业保护不足的矛盾分析
马克思主义政治经济学认为土地不是劳动产品，没有价值，但有使用价值, 并存在价格，土地价格是土地经济收益的总和，也可被称为地价，是土地权利 和预期收益的购买价格，即地租的资本化。地租是土地所有权在经济上的实现 形式，是农业资本家在获得社会平均利润后而交给土地所有者的超额利润。地 价的差异一方面取决于自然条件，即级差地租I；另一方面取决于劳动注入， 即级差地租II。但是由于缺少必要的劳动投入和科技投入，农耕产品的价值相 对较低，农耕产品的价值低估直接影响到价格实现，以及被让渡的超额利润水 平，从而影响了土地的价格。从供需价格决定理论出发，根据马歇尔的厂商理 论，产品价格由供求决定，农耕产品也不例外，农耕产品作为生活必需品和无 差异竞争性产品，其供给弹性曲线呈现凹面特征，随着单位供给的增加，边际 价值呈现下降趋势。边际价值确定价格，由于二元市场的存在，城市经济和工 业部门得到资源倾斜，城市市场的农耕产品供给量趋向于无穷大，农耕产品价 格被相对低估。根据理性人原则，耕地价格作为农耕产品价格的组成部分，其 成本受到价格的约束，只要农耕活动属于经济活动范畴，并且能够保持接续性,
耕地价格必然受制于农耕产品价格，从而耕地的价格被低估。
综上分析，耕地价格与农业产品价格相互影响，相互作用，具有普遍联系 性。脫离耕地保护谈农业保护，脱离农业保护谈耕地保护都是孤立的且不符合 普遍联系性，即耕地保护限制与农业保护不足必然存在矛盾性。这是脫离事物 的普遍联系，孤立的解决表象，既不符合经济逻辑更不符合历史逻辑。综合来 看，耕地保护与农业保护相辅相成，缺一不可。在经济高速发展的情况下，土 地的供给是有限的，然而生产和生活行为对土地的需求越来越度。经济发展的 趋势是总体乐观的，经济的增长必然带来土地的增值。经济增长涉及到人力、 资本等一系列因素，也就是说，大量的资本和人力投入必然会间接提升土地的 价值，这就意味着耕地保护的成本必然随之提升。在资源有限的情况下，资源 价值的边际效用趋向于无穷大，即资源价格趋向于斜率上升的非线性增长，也 就是说，当前预估的土地收益可能远低于下一个时点的实际价格。由于农业部 门生产力落后，二元经济下农业部门的弱势地位和农产品贸易的持续冲击，在 农业保护不足的情况下，土地价格上升以及大幅上升预期都将进一步激化耕地 保护限制与农业保护不足的矛盾。随着市场经济改革的持续深入，政府要以发 展的视角看待耕地与农业的协同保护问题，统一认识，在基础逻辑和理论层面 辨析耕地保护政策的需求与供给、耕地保护的成本与收益，耕地保护政策的效 率与质量，创新耕地保护政策效能的评价标准。
3.2中国耕地保护政策及其有效性的经济学解释
综上，中国耕地保护政策主要面临着农业生产力落后与人口基数过大的矛 盾，在农产品贸易自由化冲击的条件下，农业保护不利导致本以脆弱的农耕生 产体系遭到了难以抵御的伤害。一方面二元体制造成的农产品扭曲与农耕体系 激励不当进一步损害了农耕劳动力的积极性，另一方面脱离农业保护政策，耕 地保护政策进一步撕裂了农耕市场体系。要解决这一问题，需要从主要矛盾入 手，提升农业的生产力水平，彻底改变中国农业的二元市场体系。对此，要明 确认识，科学系统，不能一蹴而就，从理论层面深入剖析，找到可行的方法，
明确有理有利有节的改革思路。这就需要从市场经济理论的角度入手，深入研 究中国耕地保护政策的需求与供给、成本与收益、效率与质量和有效性问题。
3.2.1耕地保护政策的动机
耕地保护行动涉及到的利益相关者主要有农耕劳动者、非农市场主体和地 方政府，由于耕地保护涉及到的利益相关者各自所处社会经济地位存在较大差 异，这些利益相关者的耕地保护动机截然不同，这会直接影响耕地保护政策的 实际制定和走向。
钱忠好(2002)指出，政府耕地保护的成本可分为间接成本和直接成本。 间接成本包括实行耕地保护政策使耕地非农化受限所引发的土地收益损失，如 土地出让受益损失以及可能引发的政府财政收入下降和非农产业增长速度减慢 等；直接成本包括政府采取耕地保护行动如划定基本农田保护区、实行土地用 途管制、进行农地规划、制定耕地保护法规条例、执行耕地保护政策等直接支 付于耕地保护行动的费用。政府耕地保护的收益也可分成间接收益和直接收益o 间接收益包括食物安全保障和农业基础确立对国民经济其他部门的促进作用以 及由此而带来的社会安定和政府支持度上升；直接收益主要是因保护耕地而保 有了农业生产特别是粮食生产增长的耕地基础，所形成的食物安全保障和粮食 产量增加。①非农市场主体，作为个体几乎不会考虑整个国家的粮食安全问题， 其动机主要是利润实现，当前货币超发，房价快速上涨，掌控土地资源用于潜 在物业开发，预期利润会反向激励非农市场主体，不利于耕地保护。农耕劳动 者的成本既包括执行成本又包括机会损失，收益则仅包涵农业收入上涨和生活 环境保障两方面的收益，在收益不足的情况下，生活环境保障的吸引力相对不 显著。综合比较，不难发现在城乡二元经济结构下，耕地保护的成本和收益完 全不成正比，农耕劳动者耕地保护激励严重不足。
在利益相关者动机分析的基础上，耕地保护政策的激励错配显而易见。虽 然农民有天然的耕地保护动机(姜广辉等，2009)②，但是与实际利益相比，政
①钱忠好•耕地保护的行动逻辑及经济分析[J].扬州大学学报(人文社会科学版)，2002 (06) : 32-37.
②姜广辉等.耕地保护经济补偿机制分析[J]•中国土地科学，2009 (07) :24-27.
府与市场主体之间激励存在显著不兼容，市场机制的实际运行存在较大隐患， 耕地保护政策的运行基础不牢固，耕地保护政策的需求与供给、成本与收益存 在明显的错配。
3.2.2耕地保护政策的需求与供给
需求与供给分析是经济学的重要分析范式。具体分析耕地保护政策的需求 与供给，一方面要明确需求与供给的主客体，另一方面要明确需求与供给数量。 目前我国的政策提供者均为政府，政府是各类耕地保护政策的供给主体，农耕 活动和耕地市场是被政策作用的客体，然而，耕地保护政策的实际需求者反而 是农耕劳动者，以最具有代表性的T8亿亩"红线政策为例，耕地保护政策直接 作用于农耕活动和耕地市场，但这一政策的供给并非针对农耕劳动者的实际需 求，耕地保护政策的需求与供给出现了严重的主客体错配，与之相对，农耕现 代化和与现代农业有关的耕地保护政策成效都更加有效，这是由于政策供给的 主体与政策需求的主体具有较高的匹配度；另一方面，耕地属于有限资源，在 农耕生产率相对稳定的情况下，耕地在短期内不可能大幅度增加，在开源不足 的情况下，针对节流的政策需求接近于无限大。在现实环境中，有限的资源需 要配置到生产和市场发展的各个环节，耕地保护政策要考虑到诸多因素，政策 供给严重不足，其供给鸿沟将非常明显，为之服务的配套政策将更加难以为继, 政策需求与供给间存在巨大的数量鸿沟，市场机制被严重破坏。
进一步分析，不难发现耕地保护政策作用于农耕生产体系，而农耕生产体 系更需要农业保护，从而缓解复杂的多重矛盾。但目前耕地保护亟需理清主客 体关系，重树市场机制。与提高耕地质量和提升农业生产率有关的农耕保护政 策要作为重点，继续推进；与耕地数量和耕地用途有关的农耕保护政策，要进 一步理清主客体关系，通过农业保护和重塑现代农业市场体系等方式激励农耕 劳动者，从而提升耕地保护政策的精准对接效率。政府要重点通过财政杠杆， 重构农业耕地保护政策体系。
3.2.3耕地保护政策的成本与收益
成本与收益分析是经济学的重要分析范式，从边际分析角度出发，与提高 耕地质量和提升农业生产率有关的耕地保护政策，其农业耕地保护政策的供给 成本较高，并且随着生产率和耕地质量的提升，连续投资将会出现边际收益递 减和边际成本递增，成本提升收益下降致使利润逐渐趋向于零，从而导致政策 供给的激励不足；与耕地数量和耕地用途有关的农耕保护政策，并不需要高昂 的技术投入，从成本方面考虑，这类政策的成本近乎“拍脑袋"成本，随着条文和 路径的明确，边际成本近乎于无，在去除非法影响因素的情况下，政策只要严 格执行，就可以达到政策的预期效果，政策的成本收益差额巨大，具有极大的 激励效果。这就致使需求与供给相对更加匹配的政策越来越少，需求与供给错 配的政策越来越多。从价值论层面出发，农耕劳动属于简单劳动，附加值极低， 农耕生产的价值回报极低。农业耕地保护政策的现实情况并不利于现代农业发 展和农业生产率的提升。现行农业耕地保护政策和现有农耕市场体系已经成为 了现代农业发展和耕地保护技术变革的约束条件，以数量和用途限制为主的耕 地保护政策限制了现代农耕体系的改革空间。
总体来看，目前在耕地保护政策制定和调整过程中，需求与供给需进一步 匹配的耕地保护政策的成本与收益存在严重的激励不兼容，这会导致有效农耕 保护政策效率较低，并且在厌倦趋势下，出现人为规避和逆向选择的情况，有 效的耕地保护政策越来越少。农耕保护政策必须要解决价值实现问题，政府要 重点扶持有效的耕地保护政策，财政杠杆要优先解决与提高耕地质量和提升农 业生产率有关的农耕保护政策的激励兼容问题。目前，中国的农业供给侧结构 性改革，既是结构性改革，更是现代化改革，在农产品贸易逐步开放的新格局 下，农产品和农耕活动的比较优势才是改革的关键所在，以及农耕保护政策的 关键性议题。
3.2.4耕地保护政策的效率与质量
效率与质量是困扰当前中国耕地保护政策，乃至中国改革的重大问题。要 构建中国耕地保护政策体系，就要做到提升政策供给的精准性和政策效率，提 升政策供给质量。虽然与耕地数量和耕地用途有关的农耕保护政策效率最高， 但是以传统的物权和西方产权理论为主导，耕地数量的严格保护缺乏合法性依 据，政策的精准性存在偏差。要以精准性为首要原则，正确认识矛盾的必然性 和矛盾的主要方面，发挥马克思主义产权理论在确权保障中的作用，配套相应 的疏解办法；与提高耕地质量和提升农业生产率有关的农耕保护政策精准的应 对了客体需求，但是相对较为微观的调控政策效率有限，面对复杂的实践需要, 政策创新成本相对较高，要以效率为次要原则，正确处理财政杠杆和切入点的 选取，创新基层耕地保护决策机制，调动农耕劳动者和相关企业的积极性，激 活市场配置资源的效率。从政策实施后，耕地数量增加、持平和减少的情况作 为有效性的评价依据，由于耕地持续减少受到多因素影响，本文认为在政策推 行后，耕地数量增加为显著有效，耕地数量持平为有效，耕地数量进一步减少 为无效。结合耕地质量保护理念，综合来看，耕地保护政策的效率要以政策投 入与耕地产出效能的提升幅度比为依据，耕地保护政策的有效性要以有作用的 耕地保护政策与耕地保护政策总量占比为依据。即耕地保护政策效率二有效政策 /政策总供给量，其数值大，越接近于1,耕地保护政策的质量越高。从效能的 角度，目前最有效的耕地保护政策莫过强制耕地存量限制和耕地质量优化（生 态保护、专业化发展等）政策。
总体而言，从马克思唯物主义历史观的角度出发，效率和质量更是一对哲 学问题。要辩证的看待这一问题，要提升耕地保护政策的效率，首要问题是要 提升政策供给的精准性。当前我国的耕地保护政策要根据精准性供给原则和市 场主体能动性（效率）原则，切实的提升耕地保护政策的效度，重构中国耕地 保护政策体系。需要指出，精准性的大前提是要弄清服务于谁，而不是简单的 作用于谁。这就需要我们更加全面的了解中国耕地保护政策的演变历程、政策 制定背景及其深层次成因，从而对症下药。并且，中国的耕地保护问题也是全 球耕地保护进程中的重要组成部分，要更加深刻地了解中国耕地保护政策的深 层次成因和作用机理，首先要从更加宏观的角度切入，跳出原有的思维限制， 结合国际耕地保护经验，更加全面地理解中国耕地保护政策要服务于谁和作用
于何处，处理好耕地数量、质量、生态保护和农业保护的辩证关系。
第4章 耕地保护政策的境内外比较与经验借鉴
耕地保护涉及到粮食安全，已经成为全球瞩目的议题，经过了长期的研究 沉淀和实践探索，耕地保护政策的先进地区已经形成了可借鉴的先进经验。从 全球范围看，美国、日本、澳洲更具特色，能够从农业保护与耕地保护协同发 展，耕作技术和耕地质量保护等方面提供经验借鉴。中国台湾地区与大陆的文 化相通，在耕地改革和城市化发展方面，具有非常多的共同特质，作为中外交 汇和政策交流的先进地区，耕地保护经验也具有比较大的借鉴意义。
4.1美国的农耕保护政策
美国地处北美洲中部，北部和南部与两个国家相邻，分别为：加拿大与墨 西哥，而东部与西部与海洋相连，分别为：大西洋与太平洋。美国的总的领土 面积达937万平方公里，美国的地势一般较低，平原较多，占国土面积的一半 以上。平原处适宜用作农田，美国的农田大都是在广阔的平原处成片相连，为 农作物的生长提供了非常有利的条件。而且美国农田的土地种类多为含有机质 量特别高的栗钙土和暗棕钙土等，这样肥沃的土地使得美国的农民收获颇丰。 美国的农田达28亿亩，森林植被茂密，植被覆盖率大约33%O美国的国土跨越 纬度较大，阿拉加斯加作为美国最北部的一个洲，属于亚寒带大陆性气候；中 部气候较温和，属于北温带或者亚热带气候；而佛罗里达和夏威夷都在美国南 部，分别属于热带气候和热带海洋性气候。由于气候的原因，美国雨水充足(孙 可庸,1996)。①
与其他资本主义国家相比，美国作为一个移民国家，土著人口并不多，因 此大面积的土地是没有主人的。这些土地没有任何用途。在当时的历史背景下, 为了解决美国的土地问题，其创造出了一种新的分配方式。美国国会通过颁布 《宅地法》，宣布如果移民缴纳了手续费便可以分得西部的荒地，在耕种五年后
①孙可庸.中国农业生产方式必须走世界农业发展共同的路——再论中国农业和农村经济的根本出路山.广 西社会科学，1996(05):2-9.
就可以成为自己私有的土地。正因为该法案，许多人踏上了西部开荒的道路， 举家搬迁，从而形成了美国独特的农业经营模式一一家庭农场。之后，美国西 部大量的无主土地得到耕种，西部农业得到了巨大的发展，尽管这种发展是最 粗放的。根据资料显示，从法令颁布到1900年的，美国诞生了一大批的农场主, 占全国农民总数的一半以上，土地面积在20〜174英亩之间。根据1862年颁布 的《宅地法》，这些农户还是符合“小农叩勺标准。但是，随着经济的发展，这些 农户的经营受到重重的阻碍最终纷纷破产。阻碍来自于各方面，包括贷款、销 售、运输等等，受到资本家的重重压迫和剥削。他们通过抬高物价、提高利息、 提高交通费用使得农户破产。因此在20世纪初，美国家庭农场的农户数量从 69.7%降到了 46%,相反，原来大型农场主等“大农”从17.2%升高到全国的 52.3%,也反映了美国家庭农场的经营模式逐渐走向衰落，而资本主义通过出租 田地或者雇佣劳动力获得了巨额的利益。
在美国，草地和森林大部分为政府所有，不过可以出租给私人使用；大部 分的田地是属于私人的，是受到法律保护的，而且关于土地的使用或者转让是 符合法律要求的。法律上有一项“地役权二这是用来保护农地不改变性质，限制 改变用途，因为过多的农地变成开发用地就会导致大量农地流失，严重的阻碍 农业的发展。因此各个国家颁布了农地征地和保护制度。这一点在中国有很好 的体现，我国政府颁布法律规范用地，出台农地的征用和保护制度。但是地方 政府在执行过程中发现两种制度存在的一些问题，并且产生了一些难以调和的 矛盾。历史上，美国为了实现经济的增长，也曾经占用量大农地（卢元芬，2011）o ①据资料显示，1982-2007年，美国有2000多万英亩的农地被占用，美国政府很 快的认识到问题的严重性，颁布了许多有关保护农地的管理方案，其中包括土 地开发权、减稅和务农权法，地方政府经过反复研究最终结合地方上的实际情 况推行的一套方案。在推行方案时，由于美国土地是私有的，美国政府从保护 人民的利益出发，在农户自愿的前提条件下与农户共同实行土地的征用和农田 保护。
①卢元芬.农地变迁的“美国式道路”及其实质[J].淮海工学院学报（社会科学版），2011（04）: 131-133.
农业对于任何一个国家而言都是最基础的产业，美国一直以来都非常重视 农业，出台了很多政策来支持农业的发展，涉及到方方面面，包括：降低收税 金额、提供法律支持、加快基础设施的建设、向农民发放补贴等。同时，美国 很注重保护农业土地，因此出台了很多政策。美国的土地是属于私人的，因此 美国农业的发展模式是农业资本主义(郎秀云，2008)o①美国独立后，1785年颁 布首个土地法案，其内容是：阿巴拉契亚山西部的土地一英亩土地价值1美元， 如果想要购买就必须一次付清超过640英亩的土地的金额。H^一年后，每英亩土 地的价格变成了2美元。根据资料显示，在1796年到1860年期间，被美国联邦政 府售出的土地面积达2.75亿英亩，占总的国土面积的75%。但是，一般农户根本 付不出如此巨额资金来购买土地，只有拥有一定规模的地产公司才能大量购买 土地，从中获得利润。同时，购买者将手中的田地转卖或者出租给小农户，造 成了对西部土地的垄断，达到了他们的目的(林宏程，2010)。②一些搬迁去西部 的美国家庭非常贫穷，年收入很低，只能将自己的房子抵押给银行来获得购买 土地所需要的贷款。但是，这对他们来说没有任何益处，他们所耕种的一般是 比较贫瘠的土地，远远不能达到偿还贷款的程度，因为不能按时还上贷款，从 而失去自己的房子。这样的情况在当时比比皆是，小农户即使西迁也没有实现 他们致富的梦想，没有过上想要的生活，反而是一些大地产商和金融集团垄断 了西部土地，获得巨额利润。随后，他们把这些巨额利润投资给工商业，包括： 修建铁路、开发煤矿、建造工厂等等，转化为他们的资本。一开始，美国政府 以高昂价格将西部土地进行出售，但是从19世纪后期开始，政府却直接将美国 西部土地的3/4无偿送给了铁路公司。除此之外，还有一部分著名的学院和功勋 卓著的军人无偿得到了土地，这些群体有较好的连续投资能力，这直接刺激了 美国的投资土地的盛行。二十年间，美国政府以极低的价格送给铁路公司大量 土地，总面积达1.8亿英亩。从此，美国的铁路公司拥有的土地面积仅仅低于联 邦政府和各州所有(王志、董雅慧，2010)o③
①郎秀云.现代农业:美国模式和中国道路[J]•毛泽东邓小平理论研究，2008(03):67-72.
②林宏程.18世纪——19世纪发达国家农业发展史对我国农业产业化的启示[J].农业考古,2010(04):336-339.
③王志，董雅慧•美国农业发展的经验对我国农业的启示[J].东南亚纵横，2010(11):108-111.
纵观美国农业发展史，美国农业的发展支持了美国的工商业发展，两者联 系紧密。与中国不同，美国是人均耕地在全球人均耕地排名靠前的国家。农耕 土地资源富足促使美国农场多年以来一直维持以家庭农场为主的格局。2004年， 美国农场有211万家，其中家庭农场为206万家，占比达到98%,多数为家族公司、 合伙和独资等经营型态。美国家庭农场经营面积占农业总经营面积94%,平均 每户经营面积为183公顷，家庭农场的农业生产值占农业总产值为85%,基本实 现了规模经营。从上世纪30年代开始，美国政府就已经注意到保护农地的重要 性。首先颁布了《水土保持和国内生产配给法》，之后开始注意农地转让事宜， 上世纪70年代中期，为了保护优质农地，美国农业部的土地利用委员会进行了 一系列的专项工作，制定了一系列政策。十年之后，经过充分的调研和前期政 策尝试，美国联邦政府颁布了《农地保护政策法》，对那些支持保护农地的农户 们发放一定的物质奖励。根据该法律，农场主可以自愿选择是否将自己的土地 作为保护地，如果同意，就可以得到国家的补偿。
美国政府尤其重视优质土地，尽可能使优质土地不进行转让，保护其质量。 一方面，采用先进的技术对土地质量进行评估，保证农产品的质量。另一方面， 加强管理力度，设立了农业资源协会。为了方便管理土地，该协会的工作是鉴 定哪些是优质土地并且在纸上划定界限，并且限制土地的使用权限。美国为了 更好地管理土地，更好的开发和利用土地，将全国所有的土地进行登记造册， 采用先进技术对土地进行检测和级，创造性的提出了土地能力分级标准，为国 家的土地政策提供了更加全面的依据，更加有利于美国的农业的发展。
在农业方面，美国设立了美国农业部(United States Department of Agriculture,简称USDA)。农业部的地位非常高，隶属于联邦政府内阁，掌管 全国一切有关农业的大小事宜。同时也是美国基础经济的重要支撑。农业部的 工作稳定，并且有其明确的职责(潘润涵、何顺果，1981)。①它的工作是跟据政 府推行的政策给农户提供支持。例如向农民出钱赎买其土地开发权或给予农民 稅收优惠，由政府负责协调开发权交易等措施。这就意味着，美国要向土地产
①潘润涵，何顺果.近代农业资本主义发展的“美国式道路”[J].世界历史,1981 (01):38-45. 权人支付耕地保护成本，从而实现耕地保护。如今，农业法已经成为美国保护 农业的有效法律依据，以法护农、以法治农，100多个重要专门法律为之配套的 一个比较完善的农业法律体系。
1933年开始，美国实行农业法，其目的是帮助农户渡过生产难关，通过升高 农作物价格，从而改善农场主的生活。自此以后，该法共进行过17次比较大的修 改，美国的《农业法》为规范美国农业经济活动奠定了制度基础。关于农地利用和 开发方面，《赠地学院法》和《宅地法》等八部法律影响较大，这些法律为美国提 高土地利用率，合理开发并且管理土地等方面发挥了重要作用。除了前面提到的法 令，还有《农业贷款法》等十余部法律专门对美国的农业信贷和农业投入做出了详 细的规定，为建立和规范美国庞大的农业信贷系统做出了突出贡献。有关自然资源 保护和环境方面的法律，其中《自然资源保护和恢复法》等4部法律对美国耕地保 护、节约水资源、保护水资源不受污染，实现生态循环、注重农地恢复等做出了明 确的规定，积极推动了美国的农业发展。美国农业部为保护农地和环境，推出三项 计划，其一是农地休耕保育计划(land retirement program),其二是农地利用保育计 划(working land conservation program), 第三贝!j是农地保护计戈寸(agricultural land preservation program) □美国相关农地环境政策非常多元化，包含的层面广阔，除了 农地休耕政策外，同时也包括了农地利用保育以及农地保护等层面的政策。
2007年，美国新农业法颁布。除了新规定的农业补贴规定，对于耕地与保 护区也制订有相关的规范，包括对联邦储备湿地自然保护区、环境品质提升计 划、农场保护计划等提供投资保护，在1996年法案的主要农业环境保育计划 ECARP (Environmental Conservation Acreage Reserve Program)的基础上，除继 续实施长期休耕保育计划(CRP, Conservation Reserve Program)和湿地保育计 划(Wetland Reserve ProgTam)之外，同时增加了一项新的计划 环境质量改
进计划(Envirornnental Quality Incentives Program),补助辅导农民采用适当的农 场作业方式，以改善农业生产环境，尤其是畜牧生产的污染防治。其中长期休 耕保育计划(CRP)为保育计划中实施面积最大的计划，共计36.4百万英亩。 CRP自1985年法案开始实施，由政府与有环境保育问题之农地的农场主或经营 主订立10到15年休耕合约，政府每年依约付农民租金，农民必须在休耕农地 上长期覆盖草或树，以减少耕地土壤流失及保护水质、生态环境及长期的农业 生产能力(李聪，2010)。①新法案延续CRP计划，休耕总面积限为36.4百万英亩 并放宽休耕合约的规定，农民休耕满五年可提前解约恢复生产。当农产品价格 高时，休耕土地即可能释出，恢复作物生产；解约的农地可申请加入小麦、稻 米、饲料谷物、棉花等农产品生产计划，停领CRP休耕补贴，改领所得支持补 贴。CRP面积的多寡与农业生产密切相关，也影响所得支持补贴中每单位产量 补贴标准的高低，进而影响参加小麦、稻米、饲料谷物、棉花等农产品生产计 划的个别农民可申领的所得支持补贴额。
水土保持计划继续延用2002年农业法中的水土保持安全计划(The Conservation Security Program, CSP), CSP计划目的在鼓励农民在农业用地规划 上对愿意配合政府水土保持政策及持续纪录透过政府补贴加强水土保持。美国 耕地与土地私有过程，也逐渐走向租赁模式，美国农户自己持有耕地占比日益 下降，从19世纪初的95%以上到20世纪初的50%,再到20世纪末的不足30%。 相反的是，租赁使用土地进行农业生产的农户越来越多，租赁人数由1950年以 前不足总体的37%,提升到20世纪中期的占比总额50%,在20世纪末期达到 了占比60%以上(何黎萍，1998)。②由以上数据就可以看出，伴随时间的发展， 自有农耕逐渐走出历史舞台，租赁模式逐渐占据主导地位。考虑到农业生产中， 可能会产生对自然资源的负面冲击，美国农业部近年来在农业与环境政策方面 投注许多经费与计划方案。以往，政府的农地保育的经费大多投注于土地休耕 上，也就是以特定的契约方式补助农民在一段期间内暂停在环境敏感土地上的 作物生产活动(杨浩然、刘悦、刘合光，2013)o③过去10年来，已有3千5百万 英亩的农地进行休耕保育，约占全美耕地面积的10%o
21 世纪初通过的农业法案(Farm Security and Rurall Investment Act, FSRIA) 中提及，农业决策单位不仅大幅增加环境保育的经费，计划重点也有所调整。
①李聪.中国农地制度改革的“第三条道路”——从列宁论农地制度的“美国式道路”、“普鲁士式道路”谈起［几 泰山学院学报,2010(05):7-11.
②何黎萍.美国西部土地立法与农业的资本主义化［J］•学术研究,1998(04):59-63.
③杨浩然，刘悦，刘合光.中美农业土地制度比较研究［J］.经济社会体制比较,2013(02):65-75. 至2007年为止所核定的农业与环境保育经费已较过去10年的平均经费增加一 倍，其中有三分之二的经费用于农地利用(working land)保育，也就是在耕种 与放牧的农地上进行保育活动。其次，湿地复育(wetlandrestOTation)也是农业 与环境保育计划中的重要焦点之一，在新农业法案中所增加的农地休耕保育经 费，有绝大部分用于湿地的复育(李晓俐，2013)。①综合以上所述，可看出农地 利用保育已是美国目前农业与环境保育计划中的首要政策，近年来，美国农业 与环境政策的转变不仅在于扩大了农地保育计划所涵盖的面积，使得参与计划 的农民大幅增加，还在于对土地质量保护的政策推广。美国土地质量恶化、四 分五裂，这严重破坏环境，不利经济社会发展，也可能污染饮用水，增加温室 气体排放量，危害野生动物生存、小区健康与经济繁荣。只有复育并保护生态 体系，美国国土才能够适应气候变迁，才能够以永续的方法，生产粮食、纤维、 木材与非木制产品。农业部把复育集水区与森林当成林草地管理的核心目标。
提到国有林地的复育，经常会提到火灾适存或火灾过后的生态体系，解决病虫 害蔓延的问题(以免增加树木的死亡率)，复育遭到破坏的野生栖息地，重铺或废 弃道路，淘汰或改良地下水管，复育河流与湿地。如果是农地与牧地，农业部 通常会协同地主与管理者复原植披、整治河流，把贫瘠土地、侵蚀殆尽的土地 转为永续农地，利用保育措施改善耕地、水等自然资源的质量。
不论是哪种土地，农业部都积极寻找合作伙伴，合力保护生态体系与集水 区。农业部对公私土地一视同仁的做法，有利公私有土地的复育与保育。农业 部联合农民、牧场与林主，共同保育私有林地，保存公共空间，联合地主、州 政府、地方政府、其他中央机构、地方单位与私部门，共同维护自然资源，培 养重点片区的自然保育能力(张孜仪，2014)。②开发生态市场，运用策略购买土 地地役权与保育地役权(conservation easement),透过保育地役权的思路，协同科 学家、地主、利益关系人拟定策略，购买深具环保与社会意义的土地，防止重 要林地、农地与草地随便脫手与分割(张安录，2000)。③购置林地等绿色空间，
①李晓俐.美国农业快速发展的原因浅探［J］.世界农业,2013(09): 140-142.
②张孜仪.论以公众参与为中心的土地征收协议程序建构［J］.经济社会体制比较,2014(03): 206-212.
③张安录.美国农地保护的政策措施［J］世界农业,2000(01):8-10.
可以大幅增加绿色空间，达成生态保育的目标，并保护生态体系。从金钱、技 术、企划三方面，鼓励区域监管者、农民、牧场与林主保护并复育自然资源， 协助他们维护并永续经营农地与林地，农业部从技术与金钱两方面，支持保育 工作，保护水生动植物，并确保国有林地与草地提供地方用水。此外，农业部 也保育、复育湿地生态体系，鼓励科学研究，藉由合作关系，发挥政府资源的 最大效用(郑雪蕾，2007)。①
草地保育计划(GTassland Reserve Program, GRP)主要是用来改善与保育 原始的放牧地(grazingland),农民可透过长期土地租赁契约(10年、15年、20 年或30年)或售出永久使用权(permanent easements)的方式，在允许正常牧 草收割的运作方式下，获得计划的补贴，但是签约执行计划的农民必须复育或 保持牧草地的适当生长情况、维护各种相关的环境保育措施，不可将加入计划 的土地移作耕作或其它用途(郑雪蕾，2007)。②在此计划下，若是农民选择租约 方式，地租补贴最高可到牧草地收割价值的75%,牧地复育与维护成本最高也 可获得75至90%的补助。全国得牧草地保育计划土地面积上限为200万英亩， 此计划2002年至2006年，5年间的总经费为2亿5千4百万美元(郑凌燕、义 旭东，2002),这一费用在耕地保护总投入占比中并不高，但切实解决了水土流 失和沙土区的草地覆盖问题。③整体而言，美国相关农地环境政策非常多元化， 包含的层面广阔，除了农地休耕政策外，同时也包括了农地利用保育以及农地 保护等层面的政策。
4.2日本的农耕保护政策
日本总土地面积不足38万平方公里，而且土地地形多样、地势复杂，大多 是山地和丘陵，平原地带仅仅占12%,并且较为分散。在整个国土面积里，林 地所占比例多达66.9%,而耕地仅仅占了 14.4%,人均耕地不足1亩。因此不得
①郑雪蕾.美、英、韩、德四国是如何保护耕地的[J]•资源导刊,2007(07):42-43.
②郑雪蕾.保护耕地，全世界共同的话题[N].中国国土资源报,2007-06-22(004).
③郑凌燕，义旭东.美国农田保护给我们的启示[J]•国土经济,2002(11):46. 不充分利用耕地，数据显示日本坡地耕种占总的耕地面积的50%(铜钢，1985)①。 对于这样一个人多地少的国家来说，合理开发并利用耕地资源无疑是非常重要 的。日本政府对农地和耕地极为重视，颁布了很多条法令，旨在加强对耕地的 管理和保护。明治三十二年，日本就正式颁布实施了耕地整理法。在二战期间 推动了土地改革后，产生了自耕农体制，只允许个人或家庭为农业生产单位使 用土地，不允许私人的企业从事农业。这虽然限制了大地主阶层的发展，但是 耕作的规模效应也被制约，这也导致了之后日本农业发展出现了停滞不前甚至 倒退的结果。二战后，日本经济迅速恢复，令人惊讶的是，伴随着工业化和城 市化进程的脚步，农业不仅得到了恢复，而且耕地面积还有所增加。这一现象 值的我们深入探讨并吸取其成功的经验(刘丽，2006)。②此外，日本出台了一系 列土地利用规划制度，并且在此基础上不断地调整、改革，再配合各个方面的 详细规划以及具体的处理措施，形成了一套较为完善的法律体系,保证了国土规 划的有效贯彻和落实，也保证了高效且合理的利用土地资源。土地规划根据不 同地区的实际情况会有所不同，与美国类似，日本耕地制度也逐渐从土地自有 转变为租赁。1952年，日本颁布《农地法》，确立了农地自有的法律，十年后经 过修改，承认私人企业的存在，之后对《农地法》的几次修订后，不再限制私 人企业从事农业生产活动，甚至提倡农户以买进土地的模式扩大经营规模，1970 年，经过一系列修改，《农地法》放宽了耕地出租条件，从而达到鼓励耕地出租, 促进规模耕作的目的，《农地法》规定：已经拥有该耕地十年以上的所有权人可 拥有一定面积的农地，不收回其所有权，并允许其出租，可以观察到的是，日 本在1970后，就逐步放弃耕者有其田的基本原则，而逐渐走向规模较大的租地 农业。2000年，新《农地法》中提出，私人企业允许入股农业生产法人，不过 其所占比例不能超过25%,同意确立农协等合作社法人作为农业生产法人(卢友 富,2003)。③
从上世纪60年代日本就开始提倡通过买卖耕地扩大土地经营的规模，但却
①铜钢.日本的国土利用计划［J］•世界农业,1985(05):38-39.
②刘丽.日本房地产泡沫破裂前后的土地财税政策对比分析［J］.国土资源情报,2006(01):37-44.
③卢友富.略论日本战后财政体制及其影响因素［J］冻北亚论坛,2003(01):50-53. 由于很多农民不理解国家政策，土地买卖政策的实施遇到了瓶颈。而且从1960 到1973年之间，非农用地稻田以及农业用地价格不断飙升，最后甚至达到了原 价的13倍。这让很多农户看到了土地的价值，也因此拒绝出租土地，达到保值 目的。1970年以后，日本放宽了出租耕地的限制，允许一些离农者出租其持有 的耕地。至今，日本对于农地的管制的基本理念仍基于“耕作主义”，根据耕者 有其田的方针对农耕地的权力转移与租赁制定全面的管制规定。二战后，日本 经济迅速恢复，越来越多的人流向城市，造成了城乡发展不均衡。政府注意到 了这个问题并开始思考如何更加合理的使用土地。随着人口越来越多，土地资 源也越来越紧张，日本政府开始采取一系列措施来扩大耕地，例如改造山区土地、 填海造陆等。同时也颁布了一系列相关法律法规保证政策的良好实施，提高土 地的使用率，目前为止日本出台的土地管理法律多达130部，比如:1950年颁布 T《国土综合开发法》、《地方开发促进法》、1965年颁布了《山区振兴法》、1974 年颁布了《国土利用计划法》，从《宪法》到《土地基本法》再到《国土利用计 划法》。如此多的土地管理法律法规彼此牵连、互相制约，设计有相当多的细节, 当然也覆盖相当广的范围。一方面，综合性的土地管理制度的有效实施，推进 了农地制度的进一步不断发展；另一方面，农地制度的不断发展促进了更为综 合、更为系统的土地管理法律体系的完善。
日本对于耕地的控制非常严格。日本将农业用地分为两大类：即将农地划 分为城市化调整和区域内的农地城市化调整区域以外的农地。日本的土地制度 不断改进，这与第二次世界大战所遭受的巨大损害是分不开的，当时，日本的 经济已经基本崩溃，工业生产力丧失、公共设施遭到彻底破坏、贸易途径被阻 断，再加上两年之内有将近600万人口返回日本，和复员军人一起成为失业大军。 与此同时，日本在1945年遭受了前所未有的灾荒，发生了严重的经济危机和粮 食危机(张尧智，2004)①为解决以上两个问题，日本政府于1945年11月出台了 《紧急开拓实施要领》。《要领》计划5年内开垦155万公顷，6年内围田6万公顷， 移入100万户人口； 3年内改良耕地210万公顷，包括解决粮食危机、吸收失业人
①张尧智.战后日本农地制度的变迁及其启示[J]•山东财政学院学报,2004(06):66-70. 口、实施国土开发计划。由于该政策涉及到的耕地保护规模过大且政策的前期 准备不足、法律依据不够充分、移入者缺乏种植经验、材料短缺和通货膨胀等 原因，到1951年为止，计划只完成了不到1/3。进入1950年以后，日本工业的复 兴缓解了就业压力，同时在开垦土地对粮食增产的速效性受到质疑的情况下， 农业政策的重点开始转移到短期内粮食增产效果明显的土地改良上来。另外， 推进土地改良事业符合当时日本农业政策的目标（刘吉双、胡胜德、金丹，2007）。
①
1946年，日本实施了土地改革，由此在全国范围内产生了零散、均质的自 耕农阶层，如何促进农业生产，保障农户经济的安定，维持自耕农土地所有制 度是当时的主要政策取向。近年日本农业生产值减少，就业者高龄化比例增加， 农地荒废情况严重，农村凋弊，地域社会维持困难，农业整体发展水平出现了 衰退。2008年，日本的粮食自给率，以热量基准计算的粮食自给率为41%,生 产额基准计算的粮食自给率为65%,这个数据与很多发达国家相比还有很大差 距。粮食自给率的问题，不只是农业者，对消费者及国民全体国民也将产生重 大影响，每位国民有必要深入理解农业及农村的重要性，并加以支特、珍惜。 因此，2010年3月，日本内阁会议制定新的“食料、农业、农村基本计划二将2020 年将粮食自给率目标（热量基准）提高为50%,生产额基准的粮食自给率目标 提高为70%。为达此目标，须在生产层面及消费层面同时努力：首先，在生产 层面，扩大小麦的二期耕作，尽量最大化的利用好土地，扩大米粉和饲料的生 产，积极活用农地。同时注重提高生产技术，使农作物实现高产高品质。其次, 在消费层面，改善不吃早餐习惯，增加米的消费，除了推广日式饮食（和食） 外，在欧式化饮食生活习惯下，也尽量推广使用国产的食材。
日本农村由于人口减少、高龄化、集落的消失、财政基盘的脆弱化等原因， 逐渐衰败。而另一方面，农村不只提供国民生活不可或缺的食料供给，也担负 着国土的保全、雇用机会的创造以及提供文化教育场所、美丽环境和新能源等 各种功能。日本出台一系列土地管理法律后，经过不断调整，将市街化调整区
①刘吉双，胡胜德,金丹.韩、日和中国中国台湾地区处理新农村建设中若干重大关系的比较[J].吉林农业大学 学报,2007（05）:585-590.
域以外的土地分为3种:一是农业保护土地。包含土壤肥沃、地质良好的农地、可 以使用大型机器装备的农地以及一些用于农业公路、水渠等基本用地。二是市 街化进程中所必须占用的农地、地产的农地以及小面积的农地。三是城市农业 用地，包括城市内部的农地以及市街之间的农地。由于城市内建筑物较多，所 以农业用地比较少而且较为分散。日本政府对于城乡土地的管理是相当严格的， 颁布了《城市规划法》明确城市内不同区域的农地使用用途以及《农业振兴地 域法》和《农业法》对于农业土地的使用给予一定的限制，不允许任何人随便 占有农业土地，或者用作其他用途。另外增加了一项新的政策一一保育农地的 给付①，改善资源的给付是结合现有的制度并扩大预算，由于保育农地的给付与 旧有制度的差异在于不需要非农户的参与者，未来预期旱地或草地也纳入给付 （贾绍凤、张军岩，2003）。②在这样的情况下，制度的范围相对，相较于原本所 期待的“日本式''或“多功能给付''的设计，实际上内容显得并不那么广泛周全：第 一，保育农地的给付。补助参与活动以保持多功能性，水路及农路管理倾向集 中到核心农民能获得区域的支持，与旧有制度不同，不需要非农民的参与。第 二，改善资源的给付。支持参与活动来促进改善资源的质量（包含农地、水路 及农路）。第三，丘陵山区的给付。弥补较劣势的偏远地区，如丘陵与山地地区 （包含坡地）及平地的生产成本落差。第四，对环境友善的直接给付。分担相 关的农耕活动额外开销。此外，对土地的使用的限制极大地保护了土地资源， 包括森林、自然公园、自然保护地的土地，正是这些方法对土地保护起到了不可 估量的作用。
从日本的农田与城市用地的数量的变化来看，虽然城市扩张会减少农田用 地，但是两者并不是相对的关系（武志，2009）。③城市发展的初期，城市用地逐 渐增加，农田用地逐渐减少；然而，随着城市的发展，城市人口越来越多，农 村人口会逐渐向城市靠拢，农村的土地就会逐渐增加，这两者的关系是密不可 分的。这两者的发展主要取决于城市的发展进程是否与国家的土地资源相适应。
①给付在中文对应补贴一词，由于拼写和早期的翻译已经确定且是中文形式，本处就随之延用。
②贾绍凤，张军岩.日本城市化中的耕地变动与经验[J].中国人口•资源与环境,2003（01）:33-36.
③武志.城镇化建设与土地管理的国际经验及启示[J].重庆社会科学,2009（11）:34-39. 如果相适应的话，就不会出现城市化发展落后于工业化或超前于工业化的情况。 为了保证两者健康和同步发展，政府应该采取合适的举措，包括：集中村镇并 且发展村镇中心，大力实施土地管理，保证农田用地的使用。从实际情况来看, 将用地集中使用是一个正确的方法，可以大大减少农田的占用现象，保护农耕 用地。不过要注重方式和方法，符合城市化发展的速度，这样才能使城市化集 约用地发挥最大效用。通过实施土地改良事业，日本农村的环境和生产生活条 件得到了很大的改观。首先，对提高农业生产的效果明显，从对单产的贡献来 看，近年来日本水稻的单产呈增加趋势。土地改良事业中灌溉和排水设施建设 项目提高了农业防止旱涝灾害的能力，起到了防止水污染和低温灾害发生的效 果；旱地灌溉设施项目提高了旱地防止霜、冻灾害的能力，减少了旱地盐碱化 的发生。这些都对降低自然灾害对农业生产的负面影响起到了重要的减缓作 用。同时，土地改良事业通过有效地改善排灌效率、改良土壤、促进耕作模式 转换、防止连作障碍等，可以极大地改善农田的生产条件。农田改良事业的防 止自然灾害和改善农田生产条件的作用，对农业单产水平的提高做出了重要贡 献。从农产品质量角度来看，水利条件的改善有利于防止水质污染，避免农产 品因污染而导致品质的下降；改进种植生产方式可以有效改善农业作物的产量 和质量；增加或修缮农用道路可以减少农产品在运输过程中受到的损害，同时 也避免影响农产品的品质(刘新卫，2006)o①
综合来看，《土地改良法》成立的意义可以归纳为以下几点：第一，通过该 法，确立了以耕作农民为主体的组织特征，这个组织的形成为土地改良奠定了 基层基础；第二，设定了以国家投资为主的土地改良实施体制。该法给国家和 都道府县的土地改良事业提供了法律依据；明确了相关参与主体的权责，并在 此基础上设置了强制加入和强制收费的规定。通过以上规定，完善了大规模土 地改良事业的实施体系，确立了国家对土地改良事业的介入机制；第三，建立 国家对土地改良事业的介入体系是加强自耕农体制的重要政策支柱。当时日本 的农户经营是土地改革后刚刚形成的自耕农体制，农户还无力凭借自己的力量
①刘新卫.“黄金发展阶段”日本、韩国和中国中国台湾土地利用浅析[J]•国土资源情报,2006(02): 50-56. 投资农业基础建设。因此，由于土地改良事业的粮食增产见效快，有利于农户 的农业生产力的发展，当时，建立通过国家补助推进土地改良事业的体制具有 重要的实践意义。第四，该法将工程实施组织和工程管理组织的功能统一到了 土地改良区。在此以前，作为管理组织的普通水利组合和作为工程实施组织的 耕地整理组合同时并存。将二者的功能统一在一起，对促进实施土地改良事业、 特别是农业水利设施建设及其管理创造了良好的条件。日本作为资源极度贫乏 的国家，一直非常重视粮食的自给自足问题，其粮食自给率作为其农业生产的 顶层设计目标，在政策体系中被确定为45%,作为顶层设计的约束条件。与美国 不同，日本农地政策也不鼓励优质农地休耕策略。日本开拓了与粮食安全保障 直接相关的预警制度，日本将粮食危机分为三级，并各有不同等级的对策。最 高级为2级，也是最乐观的约束条件。即当国内粮食所提供国人的热量低于2000 大卡时，政策上将强迫生产、开发更多的土地生产，与将国内所有资源优先提 供作农业用途来使用；次之为1级，当主要粮食供给率下降20%时，政策上将积 极奖励增产并开始管制相关的粮食贩卖、流通与价格订定；最高限制等级为0级, 当国内供需失调并有碍国民消费时，政策上将采取进口替代、控制规格外的浪 费（如不舍弃弯曲的小黄瓜不用）和对于价格动向的监视等（陈伟忠，2013）①
4.3澳大利亚的农耕保护政策
澳大利亚占地面积768.7万平方公里，而人口仅仅只有1750万，可谓是人 少地多的城市。澳大利亚多为海拔较低、坡度较缓的土地，平均海拔只有350 米。全国主要分为东部山区、中部平原和西部高原3个区域，其中东部山区多 为山地，西部高原多为沙漠和半沙漠区域，都不适合农业生产。澳大利亚大陆 上对农业灌溉影响最大的河流是东南部的墨累河及其支流，其流域对东南部的3 个州的农业生产非常重要。澳大利亚土地所有权原本属于澳大利亚土著人，英 国人定居后宣布为英国皇家所有，后经土著人抗争，有部分土地归还给了他们。 现在澳大利亚的土地所有制结构是国有土地占72%, 土著人拥有13%,其他私
①陈伟忠.日本土地改良区的农田基础建设及其对中国的启示[J]•世界农业,2013 02）:22-27. 有占15%。从而不难发现，在澳大利亚，土地私有化程度不高，国家是最大的 土地所有者，土地被高度集中持有，利用率很高。澳大利亚的土地，除政府留 有少部分保有土地(wsewed)用作公共场所建设以及公园、森林、林木、野生 动物保护等用地外，其余都通过租赁和私人持有的形式掌握在农民手中。租赁 持有(leasehold),指从政府那里承租土地，承租人每年给政府付地租，国有土 地的大部分被以这种方式持有。州政府将土地租出时设有比较严格的耕作要求, 如果这些要求未被满足，政府可以将土地收回。基于权责相等的基本原则，租 赁土地持有者也有各种权利。如果他们遵守政府租赁时提出的最初要求，政府 就不能强制要求他们的耕作行为和对耕作农产品的自由选择。如果他们改良了 租赁土地，提升了土地的价值，那么因改良而带来的土地升值归改良者所有。 政府只拥有被租赁时那块未经任何改良的土地(梁仲科、段淇斌，2014)。①
整体来看，澳大利亚优质耕地非常有限，而且耕地面积正在减少。澳大利 亚大陆有约34%的地区只适宜发展畜牧业，还有约34%的地区不适于发展农牧 业，澳大利亚国土面积广袤，但土质较差，导致产量较低。与北半球的耕地相 比，澳大利亚耕地的有机物、磷以及其他营养物质的含量较低，耕地营养物存 储量少、储水能力低。除南极洲之外，澳大利亚是全球最干旱的大陆，并且根 据历史统计，澳大利亚年均降水量差异极大，其中中部地区不足300毫米，而 昆士兰州北部则超过3,000毫米，农业生产能力还受到降雨分布不均影响。流入 河流的降水量很少，平均仅有十分之一的降水流入河中或被地下蓄水层所吸收, 而全球平均比率为65%o澳大利亚部分地区大量使用地表水进行农业灌溉，虽 然这种方法可能为全球生态系统造成了一定的困扰，但是也卓有成效。受条件 所限，澳大利亚大陆农用地的90%以上是农牧业用地，达4.4亿公顷，而耕地面 积却不足5千万公顷，而只有4%是灌溉土地。澳大利亚以大田生产粮食作物为 主。通常夏季农作物的种植面积在900-1300万公顷，冬季农作物种植面积在 2000-2300万公顷。如果气候降水条件良好的话，小麦产量通常能达到2400-2500 万吨。大麦作为澳大利亚的主要谷粒作物，一般加工制作成动物饲料。2010-2011
①梁仲科，段淇斌.赴澳大利亚学习培训的收获与启示［几甘肃农业,2014(07):3-7. 年，大麦产量约为810万吨。年平均种植面积约为450万公顷。用于活畜饲料 的高粱，则是澳大利亚产量第二高的谷粒作物。2010-2011年间，高粱产量约为 210万吨。在此背景下，也很容易理解，澳大利亚耕地面积减少的部分原因是城 市面积扩大，但更大的原因是低产量和环境因素导致的退耕还林。澳大利亚在 1990年代的耕地保护，大部份仍是与利用水文学、工程、及推土机来控制侵蚀 有关，而不是以耕地面积减少为重点。水资源方面的科学家已经非常有效的推 动国家盐化及水质行动计划(NAP)、国家水资源行动(NWI)、保护生物多样性的 生态系统服务付费机制，并且，在国家水资源安全计划的100亿经费中，有4 亿8千万是用来建立新水文标准，及一个全面统一的全国水质监测及计算架构 (陈百明，2006) o①
澳大利亚作为联邦制国家，其共有三级政府，一级政府为中央政府，二级 政府为州政府，三级政府为地方政府。三级政府级别不同，管理土地的权限也 有所不同，土著人相关土地政策由中央政府制定，但其土地管理范围有限，仅 可管治土地资产中自己拥有的部分，相比而言，州政府权利较大，地方政府权 力则较少，地方政府不可管理土地只能行使拥有权。土地部是州政府众多部门 之一，内阁成员担任部长，土地的登记、估价、测量等工作均由该部门承担， 管理内容还包括土地资产的国家(州政府)直接拥有部分。国有土地资产由土地部 专有部门进行管辖。在地方政府或者城市政府规划部门同意的前提下，土地才 可由州政府出租，但是在州政府同意的情况下，地方政府一般不会对其进行更 改，主要因为城市政府不能干涉城市辖区范围的土地中由中央政府和州政府直 接使用部分(任育锋、李哲敏、徐琛卓，2015)。②因此，这也就避免了地方政府 以实施土地规划为由拿取中央和州的资金。在澳大利亚，地方征稅是地方政府 收入的唯一途径，卖地并不能达到目的。地方政府以土地部每年对土地的价格 评估情况为基础对物业税进行计算。初级产业与能源部作为澳大利亚政府机构 之一，主要负责农业管理。该部门包括初级产业和能源资源两大部门。两大部 门共包含7个与农业关系密切的分局，其中7个分局包括农业林业局，细分为
①陈百明.澳大利亚的农业资源与区域布局[J].中国农业资源与区划,2006(04):55-58.
②任育锋，李哲敏,徐琛卓.澳大利亚的农业发展趋势[J]•世界农业,2015(08):131-136.
畜牧与草原处、农作物处、自然资源管理农村调节与服务处等；还有农业与资 源经济局，细分为农业与资源经济分析处；此外还有检疫和监察局，细分为检 疫和监察处；农村资源局细分为农村研究处；矿产与渔业局细分为渔业处。一 直到1980年代早期，澳大利亚联邦政府几乎都不涉入耕地保护活动，大部份的 州有成熟的耕地保护机构，或是在农业机构中设有重要的耕地保护局或处，再 加上相关的推广服务，使得他们在农耕土地管理中拥有了权威地为，他们的工 作主要是控制耕地侵蚀及减轻耕地结构恶化、盐化和酸化，利用不同的农艺及 工程方法，来控制地表水的引流灌溉。大部份的地区都有自己的监测及地图系 统，而在土地能力评估及分类计划方面，则是依据改良的土地流失规范来进行 管理(谢玉梅、浦徐进，2014)。①
澳大利亚联邦政府在1983年开始了国家耕地保护计划(NSCP), NSCP在耕 地保护活动中，扮演了协调的角色，而且也从其第一年的1百万有限预算(接 下去的4年每年为2千万)中，设立了各种不同的示范计划。1989年，NSCP 有了量级上的改变，中央政府宣布了 3亿4千万的十年土地关怀计划，使得NSCP 可用资金增加了两个数量级。同年，澳大利亚自然遗产信托基金(NHT)成立，五 年内会投入10亿元，在2003-2004预算中，又追加了 3亿元。澳大利亚政府在 2001年，宣布了七年14亿的国家盐化及水质行动计划(NAP), 一直进行到2008 年6月。因为水质改善进展缓慢，2003年，NSCP宣布追加20亿来进行国家水 资源行动，由一个新的国家水质委员会来规划，直接隶属于总理直接管辖，由 部门秘书处领导。之后各州及领地与政府协议签订了国家水资源行动协议，制 订了完整的水质改善施行蓝图，并经澳大利亚政府理事会(COAG)认可。当干 旱加剧时，澳大利亚大部份人都需要遵守严格的限水措施，首都等主要城市需 找出新的水源供应。2007年，总理宣布了 100亿的国家水资源安全计划。农业 及粮食部门工作小组提出了一些重要的建议，包括继续对农业的R&D及创新进 行投资，更强调要改善R&D的结果及所使用的新技术，并且能更好的利用农业 新信息及通讯科技，但是并没有特别提到耕地管理。
①谢玉梅,浦徐进•澳大利亚有机农业发展及其启示[J].农业经济问题,2014(05):105-109. 综合而言，农业创新是应对澳大利亚特殊气候与环境条件的必要措施。澳 大利亚政府在农业研究和创新领域投入了大量资金，低碳农业、可持续发展农 业基因资源以及动植物卫生等方面的研究成果甚是突出，在世界范围内得到了 肯定和认可。澳大利亚政府表示，农业政策的基础就是要帮助澳大利亚农业部 门，改善它适应气候变迁的能力。许多年来，对干旱政策不断的研究，提出要 从直接企业支持（像燃料、运费、饲料的补助），转变成更强调要建立农业内部 强大①的自我恢复力、风险管理力、及适应能力，但在短期，仍利用社会福利方 法来处理干旱对社会的影响，在中长期，有步骤地进行结构调整。在面对更频 繁更极端的干旱，需建立澳大利亚农耕系统更强大的恢复力，改善澳大利亚农 耕系统中的耕地管理方式，不光只是要改善耕地有机碳程度，在这一过程中耕 地管理融入了很多工业管理的经验和模式，管理内容主要有：第一，根据永续 使用及对不良季节的预测，再依据土地类型及土地使用方式，来规划土地使用 分配；第二，小心选择轮种，利用固氮菌或是自生固氮菌来取代化学氮；第三, 选择对耕地干扰最少并最不会造成耕地压实的犁田方式；第四，定期监测主要 耕地项目及水质、肥料或化学投入的标准，才能将营养及化学投入留在农地上; 第五，依牲畜结构及季节情况，实行可维持足够土地覆盖及最佳牲畜营养的放 牧管理。上述这些操作，事实上在一定时间后，都会造成耕地碳的净增加，因 此政府不需要太详细规定管理操作方法本身，而是应更专注在耕地系统的永续 性能否改善农耕效率。
总体来看，澳大利亚政府通过法规、行政和规范三位一体地构建了耕地保 护机制，规定了机构执行法律最低标准的责任，也就是在政策上禁止某些操作, 以确保行政效率。同时，澳大利亚政府鼓励农户自愿签订官方的规范协议及契 约，来进行农耕活动，从而确保了行为规范与法规的统一。
①这里的强大，愿意是strong,直译为强壮，突出生态性。提高生态性而非耕地数量限制也是澳大利亚耕地 保护的最大特征。
4.4中国台湾的农耕保护政策
我国中国台湾地区人口密度较小且土地较多，1947年开始进行土地改革， 于1953年正式完成，最终形成全新的自耕农机制即耕者有其田。截至1973年, 自耕农比半自耕农比例更大，分别占80%和10%。50年内自耕农制度始终适用。 耕地保护方面，1950年前后，中国台湾基于地狭人稠的自然人文特性，在传统 农业结构的禀赋下，如何改善农地的管理和利用课题已经成为中国台湾农地政 策研究拟定的核心议题。伴随着中国台湾的经济发展与国民收入的持续提升， 农地变更使用的压力日益增加，耕地保护的形式越发严峻。然而，不幸的是农 地超限与违规利用的问题屡禁不止，针对农地违规利用的农地政策已成为各界 所关注的重点。
回顾历史，1945年后，在一系列中国台湾文献中，称这一时期为中国台湾 光复初期，这一时期的中国台湾农业生产被描述为“富者田连阡陌，贫者无立锥 之地''的景象。地主压迫佃农的现象普遍存在。在1950年前后，中国台湾经济社 会一片惨淡，各方面急需恢复，1949年后，人口数量大幅上涨，出现了军精民 食缺乏等一系列问题，于是政府开始土地政策以顺应社会发展。政府在充分考 虑地权分配的情况下，大力实施三七五减租、公地放领，及耕者有其田政策， 以法律压制地主和和平赎买等手段进行了一系列的土地改革，从而促进了中国 台湾社会的稳定发展。具体来看，在改革方案制定和实施过程中问题众多，当 时土地租金极高使得租佃关系极不协调，由于众多农田的拥有权掌握在小部分 地主手中。政府想要通过改革使得粮食增产、农民不再受剥削，从而获得粮源 的控制权并合理调整粮食价格，在此基础上，工业也能得以大力发展，有利于 社会进步。耕地三七五减租政策于1949年正式实施，以主要作物产品全年收获 总量的375%。为限，地主耕地出租金额必须低于此限额，想要租用公地的农民才 能成功租到土地。耕者有其田于1953年得以进一步深化，关于土地分配，地主 仅能拥有中等水田三甲和旱田六甲，政府将会给予农民一定补助以抵扣耕地租 金中高出限额的部分。这些政策的共同目标是使得自耕农得以良好发展。除上 述政策以外，政府还大兴农田水利设施、健全农业基础设施、农业生产技术改 进(品种改良、肥料、农药补助)、田赋征实、随赋征购、肥料换谷、实施低粮 价政策等辅助政策实施。
在土地改革的基础上，社会经济结构因经济发展迅速发生了翻天覆地的变 化，相比农业，工商业地位直线攀升，在经济发展中开始扮演重要角色。农田 地权分配矛盾在初始农地改革过程中得以化解，但新的问题即土地分配分散， 人均范围不大，而且由于小农经济，农地规模难以增加，还有子孙后代的土地 分配问题也很棘手(张孟秋、庄谷中、陶然，2014①)。针对上述问题，1960年前 后，台湾地方当局推动了新的农业改革，在1980年代中期基本完成，此阶段将 农业机械化摆在首位，机械化有利于产量增加进而收入增加，通过规模生产引 导农业结构调整，提升农业生产效率的同时，激活农业运营模式创新的活力。 2000年，台湾地方当局修改了《农业发展条例》和《土地法》，用“放宽农地农 有，落实农地农用"替代之前的“农地农有农用二也就是说，企业法人有条件承 租耕地已经能够符合法律规定，即耕地承购人范围得以拓宽，这一改革无异于 鼓励农地的集聚发展。这能够有效地解决中国台湾的农地面积小和分布不集中 带来的经济规模小而导致农作物的种植与生产成本、运输成本等的偏高等问题。 有鉴于此，政府相关的部门于2008年9月起实施“小地主大佃农计划二 通过大 面积机械化的耕种方式来达到降低生产成本，以期能够提升农业的竞争力。“小 地主大佃农计划”还鼓励无力耕作的小地主长期出租可耕作的土地，减少农地的 休耕与土地资源的闲置，藉以活化农业的土地资源。对此，政府相关的部门于 审查实施农地区域时，应秉持公平、公正、与公开的原则，使一切的流程透明 化并符合标准作业流程(SOP),包括办理农地出租使用者申请资格出租的农地 条件、协助老农退休和农地出租贷款等的相关办法，避免财团企业以高效为由 最终成为垄断集团和行业规范的破坏者。
经验方面，台湾地方当局以行政、经济并用的途径参与了中国台湾土地改 革。开始进行土地改革时，由于土地征收涉及到地主的利益，为了推动改革进 行，在不引起地主不满的前提下进行改革，政府并不是将地主土地全部收回，
①张孟秋,庄谷中，陶然•中国台湾地区的农地政策及其对大陆农地政策改革的借鉴[J]•国际经济评论， 2014(03)： 72-87.
而是允许其留下能生存的耕地面积，被征收部分政府也会相应给予补助，这样 就可以将地主高于标准的土地出租金额分为两部分，其中70%用于土地债券发 行，30%搭发股票收购土地，现耕佃农以此价格为标准进行购买。为实现搭发的 三成股票的民营化，政府专门设立公营公司包括水泥、纸业、工矿、农林，开 始以工业储蓄、投资代替农村资金，工业投资共花费地主土地资金新台币6亿6 千万元。产权、所得和投资方式均在此次改革中得以调整，通过改革，在保持 社会稳定的前提下使得中国台湾工商业的发展活力也获得了释放，在没有损害 地主合法权益的情况下，使得农民政治和权利意识均有所提高。土改之前，地 主饱受佃农欠租、主佃累讼的困扰，土改实行后为保证自己收益稳定，争相将 富余农田卖给政府，这种现象对中国台湾自由经济制度的发展具有重大意义（岳 杰勇，2007）o①在解决公平问题基础上，政府开始制定相关政策使得效率最大 化。在费用分担和土地分配问题上，政府采取经济方法予以解决，进而改变现 代农场规模经营的农业生产方式。
虽然中国台湾土地改革获得了举世瞩目的成就，但是在1970年以后，由于 工业化进程对经济占比和利益格局的冲击，土地和农业问题逐渐显现，土地资 源逐渐减少，城郊小土地所有者在土地增值效益极高的情况下，为获利开始进 行土地买卖或者闲置耕地以求工业开发，针对此情形，农业政策开始以农田保 护为重点，土地不允许随意转卖，政策明确规定一子继承无需缴纳遗产稅，即 农地分配权限缩小，但这并没有解决问题，反而阻碍了农地制度的发展，究其 原因是在土改的过程中，相比工业化和城市化，土地和农业问题没有得到重视。 对此，台湾地方当局管理土地的手段效率甚低、弊端重重。台湾地方当局发现 政策的问题后，再次更改管理农地手段，不再通过行政手段制定农地政策，不 再限制土地所有人的权力范围，而是允许其自由进行土地交易和流转。《农业发 展条例》修正“新订耕地租赁契约的租期、地租支付方式及耕地收回条件等， 由双方自行商定，不再适用《三七五减租条例》的规定"正式实施后，契约自 由具有了法律效益，有利于盘活农地使用权的租赁制度的实行。在此背景下，
①岳杰勇•中国台湾农村建设的经验及其对大陆新农村建设的启示[J]•昆明理工大学学报（社会科学版），
2007（06）： 40-43.
为提高农地流转利用率，需在金融中介机构如土地银行等协助下将农地所有 权、经营权进行分割，为保证政策有效实施，政府加强了对农民的农耕保护宣 传指导，鼓励农地中介业务的正向宣传。在实施过程中，问题虽然也存在，但 是也获得了一定的改革成效，政府的管理整体上对中国台湾土改起到了促进作 用。这与实施土地法律制度得以重视密不可分，法律制度为土地管理行政干预 提供了支撑，明确的权力约束和有效的引导(赵海，2015)。①
中国台湾经验很值得总结借鉴。综合来看，不同时期农田保护涉及的问题 不同，政府制定的相关政策也会有所不同。1950年前后中国台湾施行农地农有 政策，1960年开始实施耕者有其田政策，这两阶段制定的政策均是以劳动要素 为基础，主要是因为当时传统农业刚刚起步，农业生产力相对落后。在产业转 型与都市化的发展态势下，中国台湾地区农耕地的面积已经由1989年的88.8万 公顷减少为2001年的84.5万公顷。其中，自1989至2001年间，中国台湾北部 区域的耕地面积约减少了 1万1千公顷，而中国台湾主要农业生产地区的中部 与南部区域则各减少约1万7千公顷的农耕地，近十年來，虽然经历了耕地的 转用和废耕，中国台湾的农产中心仍以中部与南部区域的云林县、嘉义县、台 南县与屏东县为主，其耕地面积均在7万公顷以上。其次是台中县、彰化县、 南投县与高雄县等地区，耕地面积介于5万至7万公顷之间。至于北部区域的 耕地面积则已相当少，不具有大量生产农产品的功能。面临WTO与农业转型的 压力，各种农作的栽种与经营管理均以高质量的精致农业为主要目标，大量的 农产面积已非绝对农业生产优势。中国台湾耕地面积持续减少，主要原因为是 近年來土地在都市开发压力、转用养殖鱼塘与造林需求下，不断转用为其他用 途，使得耕地面积不断减少。1988至1999年间，每年约有1万至1万8千公顷 的耕地转用其他用途。改革过程中重点考虑提高农民即劳动力的积极性，农民 切实拥有耕地所有权能极大程度调动其积极性(张孟秋，2015)②。七十年代，农 业生产在工业发展的影响下分工趋于专业化，机械化生产色彩浓重，现代化农 业与小农经济结构的矛盾极为严重，必须解决土地集中和规模经营问题，从而
①赵海中国台湾“小地主大佃农”政策解析及探讨［J］侬村经营管理,2015 (06):16-19.
②张孟秋.中国台湾农地制度与农会制度研究［J］.中国物价,2015(09):81-83. 提高农业生产率，提升农户保护耕地的意愿，于是台湾地方当局提出了扩大农 场规模及进行农地重划政策。九十年代，开始提出农地释出、农地自由化以应 对土地利用率问题，提出背景为当时大量农田因为劳动力流失而长期无人使用， 耕田的效益也整体下降。
为顺应国际形势，加入世界贸易组织（WTO）有其必要性，但农产品大量 开放进口，势必对本土农业生产与农地利用带來巨大的冲击，因此于2000年1 月，台湾地方当局修改了实施农业发展条例及相关配套法案，为使耕地利用率 最大化以及改进产业转型，积极实施新耕地措施即“放宽农地农有、落实农地农 用''奠定了制度基础。为提升农业经营效率需对产业构成进行合理调整，修正条 例中对农地兴建农舍的预期效益以集村建筑方式加以约束，为农村地区预留建 筑用地，合理的规划农地兴建农舍，既可解决农村居民的问题，更可确保农业 生产园地的完整性，维护农业资源的永续利用，藉以改善目前个别农户申建农 舍，随个人意愿选择地区建筑，造成农地流失，以及零星的农地上兴建的建筑 导致农地的生活与生产机能混杂，完整的农业生产环境被切割，影响农业生产 条件。另外，值得注意的是，本次修订的农业发展条例中，其所定义的耕地， 已排除非都市土地划定的乡村地区、工业区、风景区、特定专用区中的农牧用 地，表现出以往极度依赖耕地的粮农生产政策已有所调整。为应对农地流动速 度慢，产生的闲置废耕现象，台湾地方当局明确提出了基于所有权移转的买卖 或赠与、毗邻土地结合共同经营、区域性生产资源结盟的合作经营、经营权完 全释出的委托经营方式，用于扩大农场经营规模（王先明，2013）。①
4.5农耕保护政策比较借鉴
目前国外各先发地区的土地资源问题主要集中在耕地领域。根据联合国环 境规划署估计，全球耕地的总面积为13.7亿公顷，大约10.5%全球土地是耕地。 耕地占比很低，更低与粮食安全是困扰当前全球化和人类发展的一个核心议题。 每年由于各种原因导致耕地损失的面积为500-700万公顷，有史料记载以来，大
①王先明.1950〜1980年代中国台湾乡村建设思想与实践的历史审视[J].史学月刊,2013（03）:57-65. 约已经损失20亿公顷。某些地区已出现了耕地资源危机。近三十多年来，全球 水土流失问题极为严重，虽然联合国和各主权国家都开展了大量的治理工作， 但是情况依然不乐观，水土流失形势日益严重，目前全球约三分之一的耕地受 到了水土流失的危害。据世界观察研究预测，每年我国约33亿吨的耕地土壤流 失，比美国和前苏联都高，是美国耕地土壤流失量的2倍多，是前苏联1.4倍，仅 有印度数据高于我国，为中国的2.53倍（张泽祯，1988）。①
耕地的大量流失并非完全由于农民缺乏对土壤保护方面的知识，而是由于 农民所受的政治和经济的压力较多，这些压力使他们会自发地选择生产更多的 粮食以养活激增的人口，而无法考虑到长时期的后果。当前，我国有149万平方 公里土地为沙漠或沙漠化土地，占全国土地总面积的15.5%,其中，46%为真正 的沙漠。38.1%为戈壁（石质沙漠），仅有8.0%为历史上早已形成的沙漠化土地, 近百年形成的占3.3%,而这些沙漠和沙漠化的土地主要分布在西北、华北和东 北地区（曲福田、黄贤金，1997）。②根据调查数据显示，在近半个世纪以来，我 国沙漠化土地面积增加了500万公顷，这其中有90%都是由于滥垦滥发和过度放 牧导致。在这些沙漠化土地中有11735平方公里的沙漠化是由于过度农垦导致， 14821平方公里草原沙漠是由过度放牧造成的，而由于燃料困难，破坏天然植被 造成沙漠化面积约达16339平方公里，可见土地沙漠化是中国大陆生态环境中一 大问题。这是耕地保护的生态保护问题。
我国平均人均耕地面积极少，在二战后，我国平均每人拥有0.18公顷耕地， 而现如今每人拥有0.1公顷，到2000年，我国每日拥有的耕地将下降到0.08公顷 上下，相比第二次世界大战之后减少一半左右。在二战之后，平均每公顷耕地 能养活5.5人，当前为9.8人，而2000年需要养活12人。我国耕地面积减少速度较 快，在1957年到1980年这23年间，由于全国房屋建设、基本建设等诸多原因导 致约有5亿亩的耕地被占，每一年平均损失2000万亩，这等于一年减少一个福建 省大小的耕种用地的面积。这是当前困扰耕地保护的经济社会问题。
结合境内外耕地保护的经验研究，为了有效地管理土地资源，一些国家建
①张泽祯.水资源短缺和节水问题[J].水利经济,1988（01）:1-9.
②曲福田潢贤金•中国可持续发展及其政策体系[J].江苏社会科学,1997（03）:18-24. 立了专门国土管理机构。按照自然特性和经济需求，合理利用土地资源，同时 收到经济、生态和环境效益，这就要求我国必须进行全面土地利用规划。当前, 日本是最早规划全国土地利用的国家，在19力年，日本制定《第三次全国综合 开发计划（1985〜1990年）》，而在这次计划中将国土的利用分为5类：城区林区、 农业区、自然保护区和国家公园。该计划还规定了各类土地不能随意转用。这 对日本国土开发、利用和保护起着积极作用。在自然条件、自然资源和社会经 济条件综合调查的基础上进行土地资源分类和评价，这在合理利用和保护资源 是制度基础。美国各州为了合理利用和保护土地，制定了各种稅收评价法。美 国为鼓励适切的土地利用，由SCS订定了土地的八个不同等级，根据土地种类、 生产力、坡度、排水、冲蚀力及其他因子，将特定土地划定其最佳使用类别。 土地藉此法分类后，每个地方政府有责任通过法律，如分区管制等，来避免土 地误用。从而综合解决生态问题和经济社会问题造成耕地保护压力。
综上所述，具体对比境内外耕地保护政策，如下表4-1所示。
表4-1境内外耕地保护政策的比较
美国 日本 澳大利亚 中国中国台湾
执掌机关 农业部 农林水产省 农林渔业部 农业委员会
农业背景 国土辽阔，三面临海，气候 的类型齐全；国家经济发 达，农业生产技术水平高； 但是没有热带农耕区。 人均耕地面积极少，实行小型机械化，稻米自给 有余，生产高质量农产品，捕鱼量与捕鱼技术居 世界前列，森林覆盖率65%以上，约有0.5%国土 面积为填海造陆。 全国面积的3.5%为沙漠和半沙漠，现 代农业起步时间早、发展速度快、水 平高，规模化农场数量日益增多，有 专业化的农业生产技术、集约化程度 鬲。 耕地面积87.2万公顷，占总土地面 积的24.22%,国民生产总值的3% 为农业生产总值，其中种植业、 畜牧业、渔业和林业分别占比
81%、37%、31%、l%o
战略层面的
宏观政策 1•对农场补贴增设了上限。
2•针对农耕设立了价格保 护机制。
3•终止了每年约50亿美元 对农民的直接支付补贴。 1 •各主要品种的生产目标实现自给自足。
2.确保食品稳定供给的相关政策：确保食品、安 全与消费者的信赖、推动食品教育与地产地销 等、持续性地发展食品产业、确立综合性的食品 安全保障、应对国际谈判。
3•农业的持续性发展相关政策:活用农地中间管理 机构以促进优良农地的确保与有效利用、多种多 样的人手的培养；确保、新经营所得稳定对策的 实施、竞争力强化国土坚韧化的农业生产基础等 的构建，推动农业的高附加值化发展、生产振兴 对策的实施、农业灾害损失的补贴、农业作业安 全对策的推进、支持永续性农业生产的对策推进。 1.农业的发展引起政府有关部门的高 度重视，相关法规、法律和农业标准 化体系比较完善。
2.政府对农业体制改革加大了力度，推 动了城乡统筹发展的管理模式。
3不断对农业科研的投入加大投入力 度，农业科技创新和应用被大力推进。 4.充分发挥农协等经济合作组织的作 用，完善与农业发展条件相配套的社 会化服务体系。
5•资源管理和生态环境保护被高度重 视，关注农业的可持续发展。 1•有关部门放宽了对农业用地的 管理，允许农民不申请建筑执照 便可在农地搭建农业设施，许可 企业法人申请耕地用途变更。
2.促进农业技术提高以及和相关 的产业整合。促进农业信息、农 业环境、农业生物等现代农业发 展。
3.重点关注生态农业。
4.稳定农民收益。
5.提升畜禽产业竞争力。
6.推广友善环境耕作。
美国 日本 澳大利亚 中国中国台湾
4.农业振兴相关政策：维持、发挥农业和农村多 项功能的对策、扩大活用地区资源的可再生利 用、城市与农村的共生和交流、振兴城市农业、 农村村落功能的维持与地区资源环境的保护。
5•与食品、农业和农村相关的政策：支持农业发 展的多种多样的联动保护模式。 6.针对性地强化农民教育和培训，注重
提高农业劳动者的素质。 7•重视农业资源永续利用。
&重视农业科技创新。
9•确保农产品安全。
10•增加农产品内外销多元渠道。
12.提高农业附加价值。
执行层面的
微观政策 1.建构全国农业信息网络 系统及相应的市场报告制
度。
2.建构实时农业市场信息 供应系统，提供国内外市场 供需讯息、农业政策调整， 气候环境变化等全方面、准 时、精确的市场信息，降低 农业生产经营等环节的风
险。
3•推动农业信息化，从而实 现了降低生产成本、改善生 态环境和提高农作物的产 量质量，保障可持续发展， 进而完成“精致农业”。 1.强化需求者与产地的合作，市场需求型育种， 加速标志育种，以对应气候环境变迁，发掘新品 种。
2•结合ICT技术与精致生产管理，推动可大幅节 省劳力与生产成本的农林渔牧生产体系。
3.结合品种权与商标权，推动知识产权保护战略。
4.促进稻田生产资源利用的最大化，引进多收性
专用品种，扩大饲料用稻米的栽培。
5•推动新时代园艺设施，包括:植物工场无病毒种 苗的供应系统，从生产、调制到出货的集约化管 理与ICT运用，符合各地域气候的综合环境控制 技术等。 1 •澳大利亚于90年代以来在全国各地 建立了几十个联合研究中心 (Cooperative Research Centers, CRCs)以及APSRU等，由联邦政府、 州政府、企业联合资助共同承担联合 研究中心的项目。
2•联邦政府对农业提供自助，各州对本 州的农业都有支持计划。
3•澳大利亚的农业科研服务体系较为 完整，农业科研开发工作大部分由州 政府负责，占总数的50%,剩余部分依 次由联邦政府负责26%、高等院校负责 14%和商业企业负责10%o 1•有机与友善农业环境补贴。
2•规划推动有机农业法立法，减少 使用化学有害物质，推广生物防 治，促进农业资源永续利用。
3.全面调研农地数量及实际农作 生产面积及质量。
4..配合其他部门处理未登记工厂 使用农地问题。
5•制定国土计划法,划定农业发展 地区。
注：本表内容由前文的整理总结得出。
综上，通过对境内外耕地保护政策的比较分析，可以看出，因体制差异， 耕地保护政策的侧重点也有所不同，但大多数先发地区都是在城市化进程中或 在耕地被破坏和耕地减少后才开始制定耕地保护政策。耕地保护在全球范围内 是一个普遍现象，从境内外先发地区的耕地保护政策的侧重点来看，美国耕地 保护政策主要针对土地质量，目的是改良土壤，把保护耕地限制在提供安全食 品的范畴内，土地发展权制度确保了耕地所有者获得支配耕地的权利；日本涉 及土地和农业的法律多达130多个，构成纵横交织的法律制度体系，条款翔实， 相互衔接，互为支撑，可操作性很强，在耕地保护和利用过程中形成了比较系 统的制度设计，其结构科学，执行严格。耕地法律不断修订，使日本耕地制度 与时俱进，能够适应不同时期的社会发展需要，引导和促进耕地利用和农业经 济向良性发展。澳大利亚通过授予土地发展权管制土地用途，解决耕地流失问 题，通过提供土地改良专项贷款和土地改良补贴激励农户，提高土地质量，使 小农场向规模化、大型化方向发展。中国中国台湾制定法令对耕地进行限制， 结合中国台湾当地耕地的实际情况，再根据区域计划法的规定，将农地分为山 坡地保育区、森林区特定农业区和一般农业区等四区，将农牧用地进行不同层 次的保护，农林渔牧业普查与农情查报的搜集确保台湾地方当局对中国台湾地 区耕地动态情况的把控。中国大陆耕地保护政策的重点是遏制耕地面积减少， 与其他政策的衔接或交叉较少，多以通知和办法的形式颁布。耕地保护政策集 中于宏观层面，总体规划的动态性不足，技术手段和生态保护的专业化投入较 少，可操作性不强，农村耕地纠纷颇多。
总体来看，结合中国耕地保护的实际情况和政策体系，借鉴以上境外三国 四地经验，中国耕地保护的重点如下：
第一，政府要促进可耕作地区或区域利用目标和总体规划的制定。应考虑 地区性农业指标及其特殊性，基于差异性原则制定可耕作地区或区域的土地利 用目标，尤其应加强对农业省可耕作土地的动态跟踪。严格执行土地利用规划， 虽然中国耕地保护一再强调“划定永久基本农田，实行永久保护，确保耕地总量 不减少、质量有提高”，但其宏观指导要与规划指导相结合，且保持规划的动态
性和适应性。
第二，尽快改善农业劳动结构。改善工作指挥者平均年龄偏高、工作承接 者比率低、从事农耕劳动的人数减少等农业劳动结构因素，改善不利于可耕作 地活化、产业创新与农业永续经营，鼓励青年返乡从事农耕生产及农耕产业体 系相关工作，推动农民学院和农民农耕意识和生态农耕学习，改善农业劳动力 与耕地保护态势匹配度不足等现象。
第三，重点配合农地政策提升可耕作土地的利用效益。中国耕地受限于规 模小，农耕大型机械化生产受限，农耕生产体系的总体科技水平落后，全产业 链经营效率偏低，不利于农业生产和耕地保护，故应借由农地银行平台及土地 流转政策改善耕地的利用效益。
第四，加快土地确权工作，尽快设立土地发展权或农地保护专项基金。我 国耕地属于集体所有，耕地所有权主体缺位使得耕地资源配置效率较低，这是 目前中国耕地保护面临的关键问题之一。对此，政府要加快集体土地使用权的 确权工作，根据农业功能区划和土地利用规划，对适宜发展区设立土地发展权, 在发展权的基础上补充设立农地保护专项基金，有效地推进耕地保护，将农民 种地的主动性激发出来。与此同时，限制政府或村镇强制征用土地，保持耕地 的总量平衡。
第五，广泛鼓励民众和地方政府共同参与耕地保护，耕地的质量和数量关 系到中国的粮食安全问题，更关系到经济和生态环境的可持续发展，保护耕地 人人有责，各级政府都要重视耕地保护。要发挥好从群众中来、到群众中去的 优良传统，鼓励公众和政府共同参与耕地保护，加大宣传培训力度，建立耕地 保护的群众队伍，构建公众与政府相互制约、相互监督的耕地保护参与机制。 多开拓新思路、吸收新观点，形成耕地保护各利益群体共同保护耕地的良性循 环机制。
第5章结论与建议
在上一章中，本文对美国、日本、澳大利亚、中国台湾等国家和地区的耕 地保护情况进行了详细的考察，总结出对我国耕地保护的有益经验及启示。但 体制不同，各国（地区）实施耕地保护政策的目的也不尽相同，应当审慎借鉴。因此, 中国在制定耕地保护政策时应当对国情、省情的实际状况及耕地保护的发展趋 势有清晰的认识。在此基础上，重点研究中国耕地保护政策的目标、原则及运 行机制及具体对策。基于以上思路，本章设计如下：第一节将重点拟定经济学 视角下中国耕地保护的总体思想、基本原则和具体目标；第二节将重点分析经 济学视角下中国耕地保护的整体思路和解决对策；第三节从多元利益相关者积 极参与等方面重点阐述中国耕地保护政策有效落实的体制机制设计。
5.1经济学视角下中国耕地保护政策的总体方案设计
中国作为世界上重要的农业大国，虽然幅员辽阔，但是可用的耕地资源却 十分有限，人多地少尤其是人均耕地不足是中国的典型国情。在耕地储备资源 缺乏、农业科技水平革新困难重重的国情下，耕地保护的形势较为严峻。但事 实上，耕地保护政策不仅仅是一项单一的政策内容，而是随着社会生产力的发 展及社会结构调整需求而逐步突显和动态演变的政策内容，体现了执政机关在 特定时期内一定的政治、经济和社会诉求。所以，耕地保护政策的要求、原则 和政策目标必须结合时代发展背景，动态调整，持续完善。当前，经济新常态 下，“供给侧结构性矛盾”成为这一时期我国经济政治改革的主要抓手。加之，随 着“四化”建设的逐步深入，耕地作为重要的战略资源，耕地保护形势不容乐 观，非法侵占耕地现象屡禁不止，后备耕地资源明显不足，耕地质量提升缓慢, 耕地实现占补平衡以及占优补优的难度日益增加，耕地保护政策体系仍有不完 善之处。在此背景下，耕地保护政策的合理制定和调整的重要性日益凸显，而 合理政策的制定和调整必须在正确的指导思想下进行。因此，中国耕地保护政 策的制定和调整应当遵循以下指导思想。
5.1.1以法治手段护底线保存量
底线，通常是指在工作中面临的最低条件和最低价值标准，是工作中不可 逾越的“红线J而底线思维则是一种非常积极主动的思维方式，是指在工作中既 要立足于守住底线，又要努力达到高标准，追求卓越，做到“有守"与“有为啲有 机统一。因此，底线思维更多的体现为一种担当和进取的思维和精神。在耕地 保护中要坚持底线思维，时刻将耕地保护作为一种底线，一个“红线S决不能因 换取短暂的发展而牺牲耕地。另一方面，在耕地的占补平衡过程中要灵活管理, 努力稳守耕地保护的底线的同时促进经济发展。
具体而言，耕地保护中坚持底线思维主要体现以下几个方面，首先，坚持 属性底线，在耕地保护中坚持土地权属不变。我国《土地管理法》中明确规定, 农村土地除法律规定属国家所有外，其余全部属农民集体所有，因此，我国土 地权属性质是社会主义公有制，坚守土地公有制性质不改变的底线；其次，坚 持利益底线，在耕地保护中坚持保护农民利益不受损失。农民是我国的弱势群 体，又是长期耕地非农化过程中利益受损最大的群体，而我国是社会主义国家, 共同富裕是社会主义本质，保护农民是政府的重要职责，因此，在耕地保护中 坚持农民利益不受损底线；最后，坚持制度底线，在具体的耕地保护过程中一 定要坚持两个“最严格''制度底线，在节约的前提下提升耕地利用效率，保证不浪 费一寸土地。
在耕地保护过程中一定要坚持全员参与的思想。在耕地保护职责分工过程 中，首先要发挥政府的组织领导作用。政府的组织领导作用，对耕地保护顶层 机制设计，耕地保护目标的达成以及促进全员的积极参与至关重要。因此，各 级政府需要针对耕地保护的特点和具体需求，顶层设计与基层视野相结合，建 立统一的耕地保护管理原则和方向，应当在全国范围内营造使耕地保护过程中 的所有参与者都能充分参与实现耕地保护目标的内外部环境。除此之外，在耕 地保护过程中，用地组织、失地农民、村集体等都是耕地保护问题的参与者， 也是耕地保护政策的具体执行者，这些参与方耕地保护意识是否薄弱，参与方 对耕地保护问题重视程度如何都对我国解决耕地保护问题有重要影响。因此， 坚持全员参与和综合治理的思想，实现耕地保护目标。
耕地保护问题在实践中不仅仅要求全员参与的思想，其耕地保护问题还要 坚持综合治理的思想。耕地保护问题是一个综合性和系统性的工程。我国耕地 保护既面临着历史沿革、资源约束的问题，又有迫切的现实需要问题。形成良 好的耕地保护氛围和环境需要政府、社会、企业及个人等各个方面协同合作才 能共同营造。因此，解决我国耕地保护问题一定要坚持综合治理的思想，通过 方方面面系统的努力，不仅要治“标"而且要治“本”，要坚持教育引导、制度规范、 激励机制、处罚警示，建立并完善营造耕地保护良好环境的长效运行机制。
5.1.2以经济手段稳流量实现动态调整
动态调整思维是耕地保护过程中需要坚持的思想，这这主要是因为耕地保 护政策通常是在各种因素综合作用下的产物，当内外部环境因素发生变化的时 就要适时对政策进行动态调整，以保证政策有效性和适用性。在耕地保护政策 实施时坚持动态调整思想要遵循PDCA循环理论，具体而言，就是在耕地保护 政策实施过程中一定要遵循耕地保护计划(Plan)、耕地保护政策的具体执行 (Do)、耕地保护政策问题检视(Check)和耕地保护政策修正行动(Action)原 则。
在耕地保护政策制定或实施过程中坚持动态调整思想要遵循PDCA循环理 论。具体实践中，如图5-1所示，应该从耕地保护政策的制定计划开始，到耕地 保护政策的形成，再到耕地保护政策的具体执行过程中，要检查耕地保护的实 际开展情况与耕地保护政策目标计划之间是否出现偏差，如果出现偏差，要找 出耕地保护过程中暴露的问题以及耕地保护政策出现偏差的原因，并坚持动态 调整的思想及时采取合理的举措去解决偏差，必要时，需重新制定和调整耕地 保护政策，以保证政策的有效性和适用性，如此类推，“P—D—C—A”不断重复, 组成一个封闭的及时动态调整的循环系统，因此，在耕地保护政策的制定和实 施过程中一定要坚持动态调整的思想。
图5-1坚持动态调整思想的PDCA循环理论逻辑图
5.1.3促进科技与现代农业融合提质量
结合本文第四章的分析，美日在科技与现代农业融合、现代农业的科技使 用标准、补贴和财政杠杆、耕农联动提供等方面有诸多经验，澳大利亚和中国 台湾在多民族农耕保护的政策协调、开放经济环境下耕农联合保护、现代农业 发展和旅游农业发展方面也提供了一系列的制度创新可供复制推广。可参加表 4-1中的战略层面的宏观政策和执行层面的微观机制设计。
5.1.4以法治为纲、经济为本的耕保原则
(1)坚持土地用途管制原则
结合我国耕地实际，耕地保护形势严峻与后备耕地资源不足两大约束条件 决定了我国要强化土地用途的管制，而采取严格土地管理制度，首要就是要坚 持土地用途管制原则。在耕地保护的具体实践中，坚持土地用途管制原则就是 不仅要加强对耕地的用途管理，强化对基本农田保护制度的落实，禁止擅自用 于其他非农建设，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用，这样可 以从源头上遏制随意圈占的耕地的现象发生；还要坚持严保严管，在具体执行 过程中要重点落实占补平衡制度，强化土地用途管制，杜绝乱占耕地和耕地补 充不到位问题发生，并严格防止占优补劣和占多补少行为。这样，通过坚持土 地用途管制原则，从源头上保障耕地占补平衡、耕地总量及基本农田保护目标 落实。确保已经确定的耕地红线不突破。而且通过对土地用途的管制，可以提 升全民耕地保护的意识，一定程度上也可以推动耕地质量的保护与提升工作的 有效开展。
(2)坚持土地节约优先原则
土地资源的稀缺性和一定程度的不可再生性决定了我们在使用土地资源过 程中一定要坚持土地节约优先原则。2017年，《中共中央国务院关于加强耕地保 护和改进占补平衡的意见》正式颁布实施，要求地方政府“要像保护大熊猫一样 保护耕地”，时刻防止土地资源浪费。坚持土地节约优先原则，可以从两方面着 手，一方面强化对存量土地尤其是建设用地的使用，不断的提高现有建设用地 的利用效率，优化建设用地使用结构，以提升现有建设用地的利用水平；另一 方面就是要严格控制建设用地的增量，实行建设用地总量和强度双向管控，从 土地供应源头上制约建设用地总的供给，通过“倒逼冷亍为，要求在建设用地的使 用过程中坚持节约优先原则，提升建设用地的土地使用效率，目标就是以最少 的土地或更低资源投入来支撑国民经济的发展。最后通过土地节约推动资源利 用方式根本转变，实现绿色发展、循环发展和低碳发展。
(3)坚持统筹协调原则
耕地保护问题所具有的综合性、复杂性和系统性要求必须要坚持统筹协调 原则，坚持统筹协调原则就要求既要看到历史长远问题，还要注重眼前现实问 题，既注重全局利益也不能忽略局部群体的利益，既考虑工作的整体性又要考 虑工作的连续性问题。而我国耕地保护既面临着历史沿革、资源约束的问题， 又有迫切的现实需要问题。耕地保护既面临局部利益又面临全局利益，而要形 成良好的耕地保护氛围和环境需要政府、社会、企业及个人等各个方面协同合 作才能完成，所以需要坚持统筹协调原则。在具体的耕地保护实践中，耕地征 用、耕地补偿机制的建立和耕地数量管控与质量提升过程中要坚持统筹协调原 则，辩证的发挥政府和市场的功能，尤其是在现代耕地补偿市场上要坚持市场 配置资源的决定性作用，发挥价格调节机制，搞活现代耕地补偿市场，并在此 基础上，更好的发挥政府的宏观管理职能，将制度建立在流程上，坚持激励约 束机制并行，增加市场活力，维护市场秩序稳健运营，促进耕地保护的统筹协 调发展。
(4)坚持改革创新原则
改革指改掉旧的、不合理的部分，使之更加趋于合理完善，而创新是指开 创新的事物，使原有的事物更加完美。改革创新是社会经济发展的强大支柱， 是推动民族进步和社会发展的动力源泉，更是人类主观能动性的高级表现。同 样，在耕地保护实施过程中也要坚持改革创新原则。而且，在耕地保护的实践 过程中，坚持改革创新原则一定要结合时代背景和现实矛盾的基础上不断完善 耕地保护的政策体系。现阶段，经济新常态是我国宏观经济面临的大背景，而 供给侧结构性矛盾又是现阶段宏观经济运行过程中所面临的主要问题和主要矛 盾，所以耕地保护要突出问题导向意识，在经济新常态背景下，落实供给侧结 构性改革要求，在耕地保护过程中坚持改革创新原则，就要不断改革耕地保护 的重点领域，诸如永久基本农田建设、占补平衡机制和不断探索更大范围内的 占补平衡政策，耕地保护基金的渠道建立等领域，并应当在更高的高度把握耕 地保护过程中的改革创新问题。
5.1.5以法治为纲、经济为本的耕保阶段性目标
目标，通常是想要达到的境地或标准。政策目标通常是政策或制度想要达 成的标准或效果，这通常是一项政策制定的出发点和落脚点。所以，研究中国 耕地保护政策的发展趋势和方向首先要了解耕地保护政策目标的历史沿革，通 过对历史的梳理，总结规律和经验，结合现阶段时代背景和利益导向来制定耕 地保护政策目标，确立中国耕地保护政策的正确趋势和方向，这决定着耕地保 护政策是否科学性和适用性的关键所在。
(1)耕地总量保护
21世纪之前的我国耕地保护目标主要注重耕地数量保护，对耕地数量的保 护又突出表现为对耕地总量的控制方面，强化对耕地总量的管控。这一阶段具 体又分为改革开放之前和改革开放之后到20世纪末两部分。
改革开放以前，在“以粮为纲”的战略指导下，为了最快的增加粮食产量，党 中央号召全国人民在全国范围内开展废地垦荒的工作，这一举措短时间内使我 国耕地数量大幅增加，仅在1958-1970年期间，中国的耕地面积就增加了约1.8 亿亩。但这一时期内，虽然通过垦荒、围湖、围江和围海造田等方式使得我国 耕地数量有了明显增加，但是单单依靠这种粗放的广耕边际方式，在耕地质量 没有明显提升的基础上，整体而言对粮食产量增加和农业发展所起到的作用较 少。而且，过渡的耕地扩张，在普遍缺乏耕地生态环境保护意识的年代，个别 地区的耕地生态环境遭受严重破坏。除此之外，中国每年都会遭受不同程度自 然灾害的袭击，如冬旱、夏涝、春夏秋虫患等等，在自然灾害面前，耕地明显 表现脆弱，无法较好实现常规条件下的正常生产力。并且，单一靠开垦新的耕 地来实现农业生产的积累和发展，中国可用于耕作的农业土地资源却非常有限。
改革开放以后，尤其是1985年之后，国家发展的重点方向逐步由农村改革 向城市改革转移，在城市改革和建设过程中，导致非农业化应用建设不断违规 占用农业耕地资源的现象大量出现，虽然，国家已有相关政策陆续出台调控和 对耕地保护问题的重视，但在社会经济发展需求和利益面前，这种趋势仍然越 演越烈，耕地被非法占用，这种耕地总量持续减少的问题一直持续到21世纪初。 在耕地总量持续减少的背景下，国家逐渐重视对耕地总量的保护。在1997年， 中央发布《进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》中明确了对耕地总量 保护，而1998年重新修订的《土地管理法》又明确了耕地补偿制度，强调非农 建设用地要“占多少、补多少二 保证耕地总量不减少。在此基础上，1999年国 土资源部下发了《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》要求建设用地占用 耕地时要实行“占一补一''制度，一系列耕地占补平衡制度的下这也标志着我国耕 地占补平衡政策的基本形成。总体而言，这一阶段，我国耕地保护的政策实施 目标主要是强化对耕地数量的保护，严格控制在占用耕地过程中的耕地总量是 否平衡，确保“占多少补多少”，防止“占多补少和占好地补劣地”现象发生， 而对耕地质量保护问题则暂时未能顾及。
(2)耕地数量与质量保护并重
由于政府对耕地数量保护的重视，政府制定了耕地占补平衡制度，并要求 地方政府严格执行，较好地改善了我国耕地保护政策的相对失灵。数据显示， 通过占补平衡制度的严格落实，在1999-2005年的7年间，我国因城市建设发展 需要而占用的耕地面积约为5928万亩，为此地方政府用尽办法补充了 6929万 亩的耕地，耕地流失现象得以遏制。通过对耕地占补平衡制度的严格落实，从 而在保障了耕地总量平衡，这对于守住耕地红线，提升耕地保护意识，保障粮 食安全有重要作用。然而，虽然耕地总量下滑趋势得到遏制，但耕地质量问题 却持续下滑，由于前一阶段只注重耕地总量平衡，忽略耕地质量保护问题，导 致“占优补劣”、“占水田补旱田''的现象屡禁不止，耕地质量问题亟需解决。
面对耕地质量的持续下滑趋势，2001年，国土资源部下发了《关于进一步 加强和改进耕地占补平衡工作的通知》，通知中就明确强调在耕地的占补平衡过 程中所补充的耕地要与占用的耕地不仅仅数量相当，而且耕地质量也要相匹配。 进一步的；2004年，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，决定 中明确规定：各种已经被批准的非农建设用地所补充的耕地要占优补优，如果 无法补充优质耕地的单位和个人可以按耕地等级核算补充相应数量的劣质耕 地。而且为了强化对耕地质量的保护，进一步的，国土资源部在2006年下发了 《耕地占补平衡考核办法》明确要求在全国范围内的耕地占补平衡运行情况进 行核查，明确规定占用耕地的单位有义务将所占用耕地的耕作层土壤进行剥离, 剥离后的土壤将用于耕地的其他耕地土壤改良和开发整理等耕地质量提升方面 的工作。这说明这一阶段，我国耕地保护政策目标从单纯的耕地数量管理向耕 地质量和数量并重方向转移。但是，由于耕地质量保护缺乏明确的量化标准， 使耕地质量保护在执行过程中缺乏实际操作性，这使得尽管强化了耕地质量保 护意识，颁布了一系列耕地质量保护的各项制度，但实际效果却不甚明显。
(3)耕地数量■质量■生态保护的“三位一体，，有序平衡
在耕地数量和质量保护的严格要求下，耕地数量占补平衡制度使得建设用 地占用耕地就必须补充新的耕地。而随着平原耕地大量减少，我国耕地后备资 源的匮乏，这使得偏远山区、草原地区不得不开垦边际土地，来补充占用的耕 地，而这些开垦行为虽然一定程度上增加了耕地的面积和粮食产出，但所造成 的开垦地水土流失和土地退化却是一个不可忽视的事实，也严重影响了开垦地 的生态环境问题。事实上，耕地系统由于涵养水源、调节气候等功能使其本身 就具有较高的生态价值。所以，耕地系统和生态环境系统相辅相成，相互促进。 因此，耕地生态保护势在必行。
为进一步强化耕地的生态保护，国务院在2010年12月颁布了《关于印发 全国主体功能区规划的通知》文件，并在其中明确要求全国主体功能区规划要 根据当地的环境资源的承载能力来开发和发展，力争形成资源环境、人口、经 济和社会发展相协调的发展格局，力争从源头上扭转生态环境恶化趋势。这说 明耕地保护过程中开始重视耕地生态的保护。在此基础上，2011年《土地复垦 条例》更是要求在土地利用过程中不仅提升经济效益和社会效益，还要关注生 态效益的提升。在此基础上，国土资源部在2016年5月颁布的《土地利用年度 计划管理办法》中就明确规定，在土地利用及耕地保护过程中要求数量保护、 质量保护和生态保护并重，缺一不可，强化绿色发展。与此同时，2016年12月 国家标准委和农业部联合下发了《耕地质量等级》，作为国家首部耕地质量等级 的国家标准，这也为落实耕地质量保护措施实施提供了科学依据和现实基础， 对我国耕地保护和粮食安全具有重要意义。2017年1月，《中共中央国务院关于 加强耕地保护和改进占补平衡的意见》正式颁布实施，意见中进一步对耕地保 护的数量、质量和生态“三位一体”的保护格局做了明确规定。至此，我国的 耕地保护进入数量质量生态“三位一体”平衡阶段，也标志着我国耕地保护政 策逐渐走向成熟。
(4)中国耕地保护的远期目标
现阶段，耕地保护的数量-质量-生态的“三位一体''保护格局已经初步形成。 在中国的基本国情及现实环境下，无论耕地的数量保护、质量保护还是生态保 护都有自己的目标，而中国耕地保护的目标体系应包含三方面具体的目标。
首先，耕地数量保护目标。何谓耕地数量保护，简言之，就是针对现有耕 地情况采取必要的措施，包括但不限于政治、经济、科技等方式或措施防止现 有耕地面积的减少，同时可通过适当途径增加现有耕地面积，维持有效的耕地 使用面积并保持在合理范围内。应该指出的是，随着国家国情的变化，耕地数 量需求也会产生变化。具体目标而言，耕地数量保护要严守耕地保护红线，结 合全国国土规划纲要（2016—2030年）的具体要求，本文认为我国耕地数量保 护的目标应包含三个方面：一方面是耕地保有量，到2030年，18.25亿亩是我 国耕地保有量的基础红线；第二个方面是永久基本农田建设面积，到2030年， 15.46亿亩是我国的永久基本农田建设面积的基础红线；第三个方面是粮食供给 能力，为保障粮食安全需要，我国粮食供给能力应不低于5500亿公斤，谷物等 作物要保证基本自给，这是耕地数量保护的最主要目标。
其次，耕地质量保护目标。耕地质量除耕地的利用质量外，还包括耕地的 自然质量，比如耕地农作物的产量、耕地的营养成份、耕地的水土条件以及耕 地所处环境所代表的生产力等。耕地质量的高低是制约农业生产力的重要因素, 因此要强化对耕地质量的保护，需要进一步明确耕地质量的保护目标。同样， 结合全国国土规划纲要（2016—2030年）的具体要求，对耕地质量保护的具体 目标应包含：专项的耕地质量保护与提升活动，有规划的实施以耕地质量为主 题的耕地保护和耕地修复项目，比如北方旱田保护性耕作项目和南方丘陵地区 酸化耕地修复项目。进一步强化永久基本农田的质量建设，到2020年，确保建 成8亿亩高质量永久基本农田，而到2030年，建设高质量永久基本农田的目标 要达成12亿亩，以提升粮食自给能力，保障粮食安全。
最后，耕地生态保护目标。耕地生态保护是恢复逐渐丧失耕地特性土地的 耕地使用功能，并防止其潜在耕地功能退化风险，实现耕地的生态平衡功能。 生态环境系统和耕地系统关联度极高，要以耕地改革促进生态保护。就具体耕 地生态保护目标而言，耕地生态保护重点就是要强化土壤环境治理工作，还要 优先保护和改善农田土壤环境。另外，开展耕地生态保护工作重点还要治理水 土流失问题，具体到2020年，新增治理水土流失面积要达到32万平方千米， 而到2030年新增治理水土流失面积要达到94万平方千米以上。
通过明确耕地数量保护、质量保护和生态保护的保护目标，“三位一体”均衡 发展，形成现阶段我国耕地保护的目标体系。在此基础上，不断完善耕地保护 制度和耕地占补平衡政策体系，形成保护有力、有效执行和管理高效的耕地保 护新格局。
5.2中国耕地保护政策体系的改进思路和解决对策
耕地保护问题不仅是经济平稳健康发展的“生命线二而且是社会和谐稳定的 “压舱石J显然，对于一个像我国这样拥有近14亿人口的发展中国家，温饱问 题永远是首要解决的任务。现阶段，我国有6亿多农民生活在农村，耕地对于 这些大多数农民来说，耕地的产出往往就是最基本的生计来源，尤其是对贫困 人口而言，耕地更是很多贫困农民唯一的收入来源。因此，在耕地保护如此重 要而形势日益严峻的背景下，耕地保护工程的系统性、综合性和复杂性特点又 决定着我们建立健全完善的耕地保护多元保护机制，需要建立一个清晰明确的 整体思路，只有在清晰思路的指导下，有针对性的给出解决对策，我国耕地保 护工作才能稳定有序的展开。
5.2.1以经济为本的中国耕地保护政策体系设计
建立健全耕地保护多元化的保护机制的整体思路是，将耕地保护工作划分 为基础、补偿和发展三个层面。首先，基础层面。强化“严控原则"，实行最严格 耕地保护制度，在耕地数量、耕地质量和耕地生态三方面落实严控思想，坚持 目标结果导向，关注执行过程，保证耕地保护的综合目标达成，强化耕地数量、 质量和生态保护，提升耕地的可持续利用水平，全面落实和保障粮食安全战略; 其次，补偿层面。强化“补偿原则二构建现代耕地补偿机制和政策体系，保护和 补偿农民利益，而且通过建立健全补偿机制，可以大大减少用地组织通过土地 非农化过程中所获得的利润，这样可以倒逼一些试图牟利者退出占用耕地行为, 从而加强了耕地保护。而且，通过市场机制合理配置资源，建立激励约束机制， 落实相关激励政策，激励相关主体对耕地保护的积极性；最后，发展层面。强 化“发展原则"，在耕地保护过程中必须坚持发展第一要务，用发展的方法去解决 耕地保护中的矛盾和问题。通过发展生态农业、现代农业和构建新农村建设等 举措来切实提高农业生产力水平和农村发展环境，为耕地保护提供改革发展的 物质空间和精神准备。
落实耕地保护的三个层面问题，在结合世界主要国家耕地保护经验和我国 一些省份耕地保护优秀经验基础上，建立和完善耕地保护的多元保护机制可以 从以下三个方面推进：一是在耕地保护相关的法律政策基础上完善制度建设和 监督机制；二是充分发挥市场配置的决定性作用；三是更好发挥政府的作用。 并在此推进过程中综合运用多种手段共同促进我国耕地的健康可持续利用，以 及实现农业生产持续发展。
5.2.2三位一体完善中国耕地保护政策体系的对策建议
从具体耕地保护的实践角度，落实耕地保护的整体思路，可从以下几个方 面具体着手：首先，探讨严格落实耕地保护数量质量生态“三位一体"目标的方法 举措；其次，按照“谁保护、谁受益”的原则建立健全耕地保护现代补偿机制；其 次，探讨如何发展现代农业、生态农业、新农村建设为耕地保护提供改革和发 展的物质保障与精神准备。并在此过程中充分发挥市场机制和政府作用，共同 落实我国耕地保护政策。
(1)严格落实耕地数量•质量•生态的“三位一体，，保护战略
从耕地保护的目标导向出发，核心任务就是如何落实耕地数量、质量、生 态“三位一体,,保护，为此，一方面应当紧抓“不占少占”这个基本原则，从源头上 控制建设用地乱占耕地问题；另一方面，还要紧抓“占优补优，补足补优"这个重 点工作，严格落实占补平衡制度，强化耕地的建设性保护，改进耕地占补平衡 管理机制；另外，还应重点推进耕地质量提升和保护工作，强化耕地保护的考 核监督工作，在具体耕地保护实践行动中落实相关制度要求。具体应从以下几 方面着手：
首先，严格控制建设占用耕地。严控建设占用耕地是从源头上落实耕地保 护，是落实耕地数量目标实现的基本保障。在具体操作过程中可以细分为以下 几部分：一是要严格落实耕地制度，强化对土地规划管控和用途管控，从源头 上控制新增建设用地规模尤其是占用优质耕地规模，持续优化建设用地结构和 布局，条件成熟的省份探索试点土地用途专用许可证制度；二是强化对永久基 本农田的管理，此项工作可与土体承保经营权登记工作相结合，严禁将已划定 的永久基本农田转作它用，切实保障永久基本农田划定工作的落实，尤其是粮 食生产功能区和重要农产品生产区所划归的基本农田应实施重点保护，严禁非 法侵占；最后，坚持节约集约用地原则，在耕地使用过程中一定要坚持节约集 约原则，不断提升耕地使用效率和利用水平来缓解建设占用耕地的压力。力争 通过控增量、挖存量、促集约来减少新增建设占用的耕地总量，探索建设用地 节地考核评价机制。
其次，改进耕地占补平衡管理。耕地占补平衡是落实耕地保护问题的关键 所在。在具体落实占补平衡过程中，一方面要紧抓“占补责任''这个关键，严格落 实耕地占补平衡责任，并大力实施土地整治，落实补充耕地任务。任何单位组 织占用耕地都应履行补充相应数量和质量耕地的义务，如确实无法补充的，应 就高标准缴纳足额的费用，并逐步探索建立差别化的耕地开垦费标准制度。而 且，各省市应承担起本辖区年度耕地补充责任，拓展补充耕地的途径方法，统 筹本辖区实施土地整治工作，确保辖区内建设用地保质保量的补充到位，并发 挥财政杠杆作用，探索PPP模式或以奖代补等形式，引导耕地保护各方主体积 极的参与到土地治理和耕地补充项目之中，建立激励机制，搭建多渠道落实耕 地补充任务；另一方面要在更大范围内改进耕地占补平衡管理机制。当县域内 无法实现耕地占补平衡时可在市域范围内进行调剂补充，如仍无法实现耕地的 占补平衡，可在省域范围内进行耕地的占补平衡调剂，如仍无法满足，则可探 索建立补充耕地的国家统筹机制，在耕地后备资源丰富的省份落实补充耕地任 务，完善耕地价格形成机制，并建立健全缴纳跨省补充耕地资金的标准评价机 制；另外，要严格落实补充耕地检查验收制度。在规范补充耕地验收制度的基 础上，对耕地补充项目验收进行全过程管理，强化日常监管，建立新增耕地质 量评价机制，确保作为占比平衡补充的耕地在数量和质量两方面都能够达到平 衡替换的目的。
再次，推进耕地质量提升和保护。耕地质量的提升是促进耕地生产力提升 的重要因素，在耕地保护过程中一定要强化耕地质量的提升。而强化耕地质量 的提升，一方面要建设大规模高标准农田和统筹推进耕地的修养生息工作。加 大政府投入高标准农田建设力度，探索财政资金引导社会资本参与高标准农田 项目建设的积极性。按照“谁建设、谁受益"原则，调动各方积极性参与高标准农 田建设上来。与此同时，要统筹推进耕地休养生息工作，因地制宜的实施深施 肥料和粮豆轮作套作等方式的保护性耕作制度，探讨用地与养地结合的方式方 法，加强轮作休耕耕地的管理，逐步提高土壤的有机质含量，多渠道并举提升 耕地质量和产能。另一方面，启动耕地质量保护与提升的专项行动。通过启动 中低产田改造、耕地肥力提升及耕地土壤剥离再利用等项目，促进耕地质量保 护和提升。而且，在项目实施过程中要落实责任机制，地方政府应在专项行动 中起主导作用，完善耕地质量评价方法和评价指标体系的构建，落实耕地产能 评价制度，还要切实督促占地组织单位落实耕地保护的责任和义务，全面落实 新增耕地的提质改造和培肥改良等举措，促进耕地质量提升。
最后，改善耕地生态环境，落实耕地生态保护。一方面，通过在全国范围 内积极稳妥的推行耕地轮作、休耕的试点工作，落实耕地生态的保护。与此同 时，对25度以上坡的耕地，以及严重沙化的耕地和严重污染的耕地等有序的开 展退耕还林、还草工作，实施土壤污染防治行动。另一方面，在耕地退化和生 态问题严重地区积极的启动退化耕地综合治理项目，积极的通过退化耕地区的 生态治理，切实提高农业生产的生态安全和环境安全。另外，开展耕地生态保 护工作还要优先保护和改善农田土壤环境，并积极开展水土流失治理工作。
（2）发展现代耕地保护补偿机制和政策体系
在现有的耕地补偿机制下，耕地的经济效益已经基本纳入耕地的耕地收益 之中，并在耕地补偿中予以体现。但耕地的作用则不仅仅是一种重要的资源和 资产，为人类提供生产和生活资料而产生经济效益，而且是具有保持水土、净 化空气、涵养水源等生态效益和维持农村社会稳定和国家粮食安全的社会效益。 耕地生态效益和社会效益本身所具有的显著外部性，对缺乏足够的保护意识和 统一明确的衡量评价标准使二者被脱离在现有的补偿机制之外。由于缺乏社会 效益和生态效益的耕地补偿机制，其耕地占用成本将远远低于耕地的实际功能 成本，从而使耕地占用者的比较利益较高，而农户或农村组织的出让耕地所获 取收益较低。二者之间的差额正是我国耕地非农化速度加快的根本原因。而完 善现代耕地补偿机制和政策体系是解决上述问题的根本原因，具体实践中应从 以下几方面着手。
首先，坚持从问题导向出发，完善耕地补偿价值的评估机制。完善耕地补 偿机制的评估机制是现代耕地补偿机制能够建立和有效执行的先决条件。明晰 农村耕地的使用权、所有权、收益权等产权配置问题，因为现实问题已经暴露 出由于耕地机制补偿机制不完善导致部分地区耕地非农化速度加快，不仅损害 了农民的利益，导致了我国耕地资源的浪费，而且由于耕地占用成本过低也助 长了非农建设用地的较低的利用效率，严重威胁了我国的粮食安全、生态安全 以及社会稳定问题。在耕地保护补偿的实践中，应当坚持市场在资源配置中起 决定性作用，从市场机制出发，在耕地利用收益之中纳入耕地的生态价值和社 会价值，并准确衡量耕地生态价值和社会价值的成本，坚持市场导向，完善现 代耕地补偿市场中耕地补偿价值的评估机制，切实保护农民尤其是失地农民的 利益。并通过此过程，使耕地占用者在耕地占用过程中不仅通过完善耕地占用 成本的方式来倒逼耕地占用着重新考虑耕地占用问题，从而制约和影响耕地的 非农化速度，而且还可以提升用地单位非农建设用地的土地资源利用效率，起 到耕地保护的作用。
其次，强化耕地保护责任主体的激励约束机制。在耕地保护过程中各方主 体因为利益诉求的不同，观点和立场不一，而且中央与地方政府往往在耕地使 用与保护的预期上差距较大，如没较强的激励和约束机制，在政绩效益的激励 下地方政府往往对耕地保护问题重视不足或视而不见；具体耕地保护的实践中， 整合涉农资金，提升中央和地方政府的资金配置效率。在耕地利用收益之中涵 盖耕地的经济价值、生态价值和社会价值，加大耕地保护补偿力度，坚持谁保 护、谁受益的原则，建立耕地保护主体的激励机制；统筹协调与差别化管理原 则，统筹协调各方资金，为耕地保护的目标服务。激励基层农户积极的参与到 耕地保护的过程之中。并对所发放的奖补专项资金进行监管，耕地保护的专项 资金应主要用于耕地质量提升项目及耕地保护管理等方面。另外，政府还需要 进一步构建耕地保护的主体责任约束机制，完善责任目标的考核制度，考核制 度要坚持结果导向和关注过程的原则，运用指标分解法将耕地保护目标全国分 解到省级政府，省级政府分解到县市级政府，通过这种指标的层层分解逐步落 实耕地保护责任。最后，为达成耕地保护目标，保障指标分解过程和指标达成 结果能顺利完成，应建立问责、考核评价等约束机制。
再次，建立耕地动态调整的利益补偿机制。耕地的动态调整是在更大范围 内进行的资源配置，是有效提升耕地保护和耕地占补管理的关键。耕地的稀缺 性决定了每个地区现有耕地资源价值的不同，耕地资源尤其是耕地后备资源较 为丰富的地区可以有序推进耕地增加工作，在生态条件允许的前提下，增加的 耕地补充指标可以在耕地市场上进行交易，尤其是向省内经济较为发达而后备 耕地不足的地区进行调剂，建立耕地动态调整的利益补偿机制。通过市场定价, 使耕地补充地区获得相应的耕地指标调剂费，而这笔费用要主要用于耕地补充 地区的耕地保护、农村经济发展与繁荣领域。另外，还可以探索耕地补充地区 与占用耕地地区互通有无，资源共享，尤其是经济发达而后备耕地资源不足地 区可通过产业转移、投资基础建设等方式对口扶持补充耕地地区，在此过程中 政府应起到激励引导和动态管理的职能，建立耕地动态调整的利益补偿机制， 充分调动补充耕地地区保护耕地的积极性。
最后，建立多渠道的耕地损失补偿的融资体系。建立耕地损失补偿机制的 融资渠道是完善现代耕地保护补偿机制的根本保障。应坚持循序渐进原则，探 讨建立新增建设用地使用费、土地出让金、政府财政补贴及耕地损失补偿基金 等多元化的资金融资渠道。并对资金实行统一管理，专款专用，切实保障农民 的利益不受损失。
（3）发展现代农业、提高农业生产力水平，为耕地保护科技支撑
2017年中央一号文件指出，推进农业供给侧结构性改革，是当前的紧迫任 务，也是新的历史阶段我国农业农村经济工作的主线。在这一历史背景之下， 发展现代农业，推进农业现代化进程，转变农业发展方式，切实提高农业生产 力水平，将为我国耕地保护问题提供物质空间。
首先，着力推进传统农业向现代农业转型升级。通过调整推进渔业转型、 提高畜牧业发展质量、升级优化种植业结构和壮大特色农林产品等举措持续推 进农业结构优化调整，在此过程中既要动态调整耕地的使用政策，又要严格落 实耕地保护制度，强化监测督查和考核问责机制；落实粮食安全战略，保障粮 食供给和主要农产品供给能力水平，就必须重视耕地保护问题，一方面要全面 完成永久基本农田划定工作，确定15.46亿亩的基本农田红线，落实耕地数量保 护。另一方面要大规模推进高标准农田建设，落实耕地的质量保护；不断提高 农业技术装备和信息化水平，发展现代农业，使我国农业技术装备水平要在发 展中国家中处于领先水平。提高农业技术装备和信息化水平，可以促进农业机 械化提档升级，提高农业全程机械化质量，尤其是突破丘陵山区机械化条件制 约，为耕地补充提供技术装备，并且推进农机深耕深松作业也能提升耕地质量。 而推进信息化与农业深度融合，国家数据云平台、农业遥感、GIS等技术应用也 有利于耕地保护的相关数据监测、分析、发布和服务功能发挥；通过不断深化 农业农村改革，解放思想，不断扫清农村体制机制障碍，逐步探索农业资源尤 其是耕地资源的高效利用，探索绿色生态农业发展模式，从根源上破解耕地保 护问题。
其次，促进农业农村均衡协调发展。协调是农业现代化的内在要求，所以 应促进农业农村均衡协调发展。推进农村的一二三产业融合发展，在耕地保护 政策允许范围内率先启动农村一二三产业融合先导区和农业产业化示范基地的 建设，通过完善农产品市场流通体系，逐步推动农产品的加工副产物循环、全 值、梯次利用，进而提升耕地综合利用收益和效率。不断拓展农业的多种功能, 发展农业新型业态。持续推动科技、人文等元素融入农业发展之中，除积极发 展高科技农业、订单农业、互联网农业等新型业态外，还应依托农村所特有的 资源发展生态农业和休闲农业。农业新业态的发展为耕地生态保护目标的落实 提供了客观依据；结合区域实际应实施差别化发展战略，要优先发展一些对水 土资源匹配较好的区域，农业资源环境问题突出的区域应适度开发，而对生态 脆弱的区域，应重点划定生态保护红线，防止生态环境进一步恶化；不断提升 农业经营者素质，加快培育和构建新型职业农民，不仅为现代农业发展提供智 力支撑，也为耕地保护意识和能力的培育工作奠定了基础。
再次，不断提升农业的可持续发展水平。现阶段我国推进农业的可持续发 展应重点补齐生态建设和质量安全短板，要突出可持续发展目标。重点落实资 源保护和生态修复项目，在严格落实耕地保护制度的前提下，完善耕地占补平 衡和耕地数量质量生态保护机制。还应加强对水资源、草原生态、林业及湿地、 渔业及生物多样性等领域的保护；强化农业环境保护，制约和限制农药化肥的 使用，保护耕地质量和食品安全。开展农业环境突出问题治理和农业废弃物资 源化利用无害化处理工作，不仅提高了农业资源的利用效率，而且通过环境治 理和无害化处理大大降低了对耕地质量和生态的危害；另外，提升农业可持续 发展水平还要强化对农产品的质量安全管控，绿色生态安全是现代农业的标签, 通过农产品的生产、销售的全流程管理来全面提升农产品质量安全。
最后，落实农村改革发展政策，增进农民福祉水平。共享是农业现代化的 本质要求，必须促进农民共同富裕。通过推精准脱贫工程促进贫困户增收，解 决贫困问题，最终达到共同富裕。另外，通过强化农村基础设施建设以及启动 美丽乡村项目，增加农村基本公共服务配置，改善农民生活条件，共同推动基 本公共服务和城乡基础设施均等化，增进农民福祉水平。通过落实农村改革发 展政策，推进农业现代化，增进农民福祉水平，为我国的耕地保护工作提供物 质空间，要将良田沃土、绿色田园留给我们的子孙后代。
5.3完善与耕保政策体系相适应的配套保障措施
耕地保护问题是一个综合性系统性问题，在给出对策建议的过程中还需要 建立一系列的保障举措，保障我国耕地保护政策的有效落实。
5.3.1发挥马克思主义产权理论在确权保障中的作用
马克思产权理论的适用性超越了西方产权理论的效率范畴，更适合成为处 理这一类问题的理论基础和指导方向（谢地、李俊滔，2016）。马克思主义产权 理论不仅包含了人与地之间、人与物之间的归属关系，更包含人与人之间的竞 争、合作和排他关系。马克思主义产权是全部生产关系的总和。中国的耕地、 宅地、城镇建设用地市场相对割裂，耕地要素市场处于二元或三元结构，只有 发挥马克思主义产权理论在确权中的保障作用，才能够较好地处理土地二元流 转或者三元流转下，耕农对耕地相对有限的财产权利。这也是在补偿额度相对 有限情况下，耕地红线的经济实现基础。从马克思主义产权理论中产权制度变 迁与生产力发展相同步的角度，理解耕地保护和农业保护相同步问题，有序变 更政策供给的着力点，力争实现现代农业体系、农业保护、耕地保护和生态保 护相协调，适应生产力发展，有利于经济社会文明的改革思路，提升在短中长 期耕地保护规划进程中耕地保护政策的供给精准性和供给效率。
5.3.2改进占补平衡补偿机制
在马克思主义产权理论的基础上，构建有法可依兼具合理性和动态性的占 补平衡补偿机制。通过历史考察我们发现，我国耕地保护的历史变迁过程，实 则耕地保护法律法规不断完善的演变历程。因此，需要建立健全耕地保护的法 律法规保障体系。依法治国是我国治国安邦的基本方略，通过耕地保护立法， 实施严格的耕地保护制度，既可以约束各级政府尤其是地方政府的行为，避免 地方政府因政绩诉求而忽视耕地保护责任，致使耕地非农化问题日益严重。现 阶段，以《土地管理法》为核心，以《中共中央国务院关于加强耕地保护和改 进占补平衡的意见》和《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》为主体，附 加《土地复垦条例》、系列国土规划纲要等条例法规，我国耕地保护的立法工作 已经基本形成体系。但是在耕地保护的具体实践中现有法律法规仍有许多不足 之处：其一、没有建立耕地保护责任主体的激励约束制度，缺乏足够动力引导 相关主体积极的参与到耕地保护的工作中；其二，没有建立耕地补偿价值的评 估制度，缺乏耕地价值评估标准，这导致在耕地非农化过程中无法切实保障农 民利益和落实耕地保护责任。
下一步要继续完善耕地保护的立法工作，尤其是耕地损失补偿领域的立法, 应以法律的形式明确耕地损失补偿的范围、对象、方式及其标准，逐步探讨《耕 地保护的补偿条例》以及《耕地保护的补偿法》的可行性，为加强我国耕地保 护损失补偿工作提供强有力的法律保障，提高社会大众的耕地保护经济补偿参 与意识，深入开展耕地外部效益和补偿机制的科学研究，逐步推动我国耕地保 护损失补偿工作的制度化、规范化、科学化和合理化。另外，还应通过法律法 规的完善来限制地方政府的权力，激励各级主体耕地保护的积极性。
5.3.3优化财税支持机制
在耕地保护过程中，政府应发挥主导作用，加大政府对耕地保护的支持力 度，促进耕地保护的有效开展。具体应通过优化财政支农政策，创新金融支农 政策和完善农业用地政策，加大国家强农惠农富农政策力度。通过落实农村改 革发展政策，不断提升农民收入和增进农民福祉水平，加大政府财政金融支持 力度，为耕地保护补偿机制提供资金扶持，进一步促进耕地保护机制和完善现 代耕地补偿机制落实。
由于耕地所具有的生态效益和社会效益是一种公益效益，属于公共产品， 从长远看，实现耕地保护的长效机制必然离不开政府的支持。政府应优化财政 支持机制，创新财政投入模式，积极利用财税工具促进耕地质量生态提升工作， 其中，中央财政在2010年就开始设立土地重金属污染防治专项资金，《全国土 壤环境保护“十二五"规划》中显示，“十二五"期间，我国财政在该项治理中已 累计投入超过300亿元。而据国土资源部2012年土地利用变更调查数据显示， 遭受不同程度污染的耕地面积超过了 2亿亩，其中无法耕种的中、重度污染就 超过5000万亩，而根据市场价估计，治理和修复一亩受污染土地不低于3万元, 简单估算仅治理5000万亩耕地费用就超过15000亿元，所以从整体上看，财政 投入严重不足，且远超财政的支持能力范围。所以，政府应优化财政支持机制， 创新财政支持模式，探讨PPP或公私合作模式，通过税收优惠、低息或贴息等 政策，积极吸引民营资本或社会资本参与到耕地保护项目中，建立财政兜底机 制，共同促进耕地质量数量生态提升。
在耕地保护实践中，具体从以下几个方面着手。首先，提供创新补助。企 业是创新的主体，政府应当加大对参与耕地质量生态提升的企业提供财税支持, 尤其是在一些土壤质量修复技术开发过程中政府应当提供创新补助以激励企业 创新积极性；其次，对参与耕地质量生态提升工作的企业提供税收优惠政策。 秉承“谁保护、谁受益”原则，通过税收优惠政策让企业在技术创新过程中有利可 图；再次，促进创新技术的推广，政府应采用多种形式推广创新技术，降低环 境治理成本和生态修复成本，降低耕地保护成本；最后，优化农业财政补贴方 式和补贴类型，建议在保留传统的种粮补贴之外，应积极优化农业补贴方式和 补贴类型，探讨推出有利于耕地质量和生态保护的补贴形式及类型，引导农户 加强对水土保持及休耕轮作机制，保持土壤肥力。
5.3.4改善公共服务提供机制
基础信息是耕地保护政策落实和监控数据的重要来源，但由于这些基础信 息数据的有效获得、收集和整理是需要较大投资的系统性工程，而且具有公共 产品属性，产生正的外部经济效果，仅依靠单个企业或组织无力独自开发，必 须依赖政府的公共投资。因此，要强化政府基础信息服务的提供能力，探索建 立耕地保护的信息平台，完善耕地保护数据与信息的共享机制。而在具体的耕 地保护实践中，应强化政府基础信息服务能力，推进国土资源遥感监测“一张 图”项目建设，通过技术进步来强化对耕地的实时监控，为耕地的数量和质量 保护提供技术支撑。在政府提供基础信息服务的基础上，通过技术手段对耕地 保护实施全流程监管，促进耕地保护目标达成。
政府应在耕地保护过程中发挥主导作用，各级政府尤其是地方政府应树立 保护耕地的强烈意识，切实承担起主体责任，在耕地保护过程中应综合采取多 种举措，坚持目标导向，严控源头问题，关注过程监管，从而确保本地区耕地 保护责任目标的全面落实。建立地方政府绩效评价机制，探索将耕地数量质量 生态保护与地方官员施政绩效和粮食安全总目标的双挂钩机制，激励地方政府 参与耕地保护的积极性。健全土地执法联动协作机制，严肃查处土地违法违规 行为。地方政府应承担所属地区耕地保护的主体责任，其主要负责人应作为本 辖区耕地保护的首要责任人，落实责任机制，加强耕地保护制度建设，并完善 耕地保护激励约束机制，在耕地保护过程中要调动各方积极性，共同构建政府 负责、大众参与、上下联动的耕地保护责任机制，共同促进耕地保护工作的有 效开展。
5.3.5构建耕地流转的统一市场体系
在耕地保护市场中坚持市场在资源配置中的决定地位，重构耕地占补管理 中的耕地价格形成机制。首先，通过法律法规等制度建设将耕地生态功能和社 会功能纳入耕地价格核算的内容。从耕地占补管理的根源上坚持市场导向和保 护农民利益。其次，全面加强耕地保护的市场监管，一方面政府要对组织或企 业占用耕地的行为进行从严监管，完善补偿机制，以保护农户利益，规范市场 行为；另一方面，要着力解决耕地保护中的道德风险问题，由于信息不对称， 在耕地占补平衡过程中难免会出现恶意欺诈等行为，而且这些行为不解决会影 响和扰乱耕地补偿市场的秩序。另外，还应强化对地方政府的监管，明确界定 和约束地方政府在耕地保护市场活动中的权力边界，从而约束和激励地方政府 行为。
5.3.6强化耕地保护宣传等保障措施
政府必须要做好耕地保护的教育宣传工作，提高社会公众参与耕地保护的 意识，只有社会公众提高了耕地保护意识，才能将耕地保护好，才能扎紧耕地 保护的“篱笆"，筑牢国家粮食安全的基石（李克强，2015）。具体应从以下几个 方面着手：一方面，借助电视、广播、报纸等媒体持续加强对耕地生态效益和 社会效益的科学普及和大众宣传，使社会公众充分了解和认识耕地保护的重要 性和耕地保护问题所面临的严峻性；另一方面，依托学校教育，从义务教育阶 段就加强耕地保护方面的知识培养，让孩子从小养成耕地保护的意识，珍惜合 理利用每一寸土地；还有加强对耕地保护相关人才的培养力度，提升耕地保护 的相关从业人员的整体素质，从而促进耕地保护经营管理效率的提高。
一方面要继续全面加强新农村建设，使农村在生产发展、生活富裕、乡村 文明、村容整洁及管理民主等方面得到全面发展和进步，不仅为耕地保护提供 物质基础，也为耕地保护提供良好的软环境；另一方面，加强区域战略发展规 划，重点是强化产业规划和人口疏导工作，有效引导产业结构调整，重视绿色 生态发展，提升耕地使用效率，加强劳动力合理流动，避免因人口压力所导致 的耕地质量生态下降问题。实施利于耕地保护的其他保障举措。
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